从安塔利亚峰会到杭州峰会：二十国集团治理的未来

编者按：11月15日，中国国家主席习近平将出席在土耳其召开的二十国集团领导人会议。明年11月，中国将在杭州举办二十国集团峰会，这将标志着中国以更加积极有为的姿态登上全球治理的核心舞台，参与全球治理体制的改革与发展。上海人民出版社即将出版《二十国集团与全球治理》，该书由加拿大多伦多大学二十国集团研究中心主任约翰·柯顿教授撰写，上海外国语大学国际关系与公共事务学院翻译（郭树勇、徐谙律等译）。本文系该书主要观点选摘，由译者整理编辑。

1997年的亚洲金融危机很快波及欧美，这种连锁式危机表明，在金融日益全球化的时代，无论是七国集团、八国集团，还是国际货币基金组织（IMF），都不能仅仅依靠自身的力量维护世界金融稳定。世界需要一个成员更广的永久性新组织，由守成国家和新兴国家组成，以委员会的方式为全球金融和经济掌舵。在这种背景之下，在20世纪即将落幕之际，二十国集团在财政部长和中央银行行长层次上成立。

将近十年之后，2008年11月14日至15日，上述19国和欧盟的领导人在华盛顿特区召开二十国集团第一次峰会。与1975年六国领导人共同发起七国集团峰会一样，本次会议同样由法国发起、由美国主导，旨在动员新兴的全球性大国贡献力量，有效应对当今世界错综复杂的危机。

总起来看，二十国集团成员国涉及全世界65%的人口、80%的贸易和85%的国民生产总值（GNP）。在华盛顿召开的二十国集团第一次峰会确立了抑制金融危机和经济危机的指导思想，使许多人得出了这样的一个结论，新的领导人层次的二十国集团应当也将会成为强化、对抗甚或替代七国集团或八国集团的永久性组织，成为21世纪的全球经济治理中心，二十国集团最适合担负起领导全球应对2007年至2010年间发生的金融危机的角色。一种分析表示，二十国集团似乎已成为公认的促成占主导地位的经济强国群体建立新格局的国际机构，其宗旨是适应全球化快速发展、命运和利益更为攸关的世界形势的需要。

也有持相反观点的人认为二十国集团运行存在严重缺陷，二十国集团财长和央行行长合力稳定金融秩序之后仅十年，就爆发了2007年至2010年的金融危机。这些缺陷极为严重，简单地将论坛升级为相同成员国领导人层次的峰会并不足以克服它们。对于金融安全、经济前景和百姓生活受2007年至2010年危机及其后果重创的国家而言，判断上述两种观点究竟哪种更合理显得极为重要。同时，对于研究二十国集团及其他非正式多边峰会制度的国际政治和全球治理学者，以及创立和管理此类制度的国际政治和全球治理实践者而言，对上述两种观点的判断同样重要。

在大国权力正在转移、国家间联通方式正在转变、各国利益高度联结的当今世界，这些学者和实践者通过细化运行机制，试图建设一个有效、合理、持久的全球治理体系。总的看来，关于二十国集团在全球治理中发挥作用的判断，从消极到积极，主要有四类不同的观点：

1．二十国集团纯属多余。最为消极的观点认为，从长远看来二十国集团是多余的，一是因为它的成员数目太大、成分太杂，它的制度安排太不正式；二是因为全球治理是零和竞争，在二十国集团的影响下七国集团或八国集团、其他非正式多边组织或布雷顿森林体系框架内的联合国组织机构开始重新发挥作用，根据全球治理的新要求进行了相应的改革。

这种观点指责财长和央行行长层次的二十国集团未能预测和防止2007年至2009年之间主要发生在美国的金融危机，即便提升至领导人层次，二十国集团也未能防止2010年欧债危机从希腊爆发。2010年11月11日至12日，二十国集团在韩国首尔召开第五次峰会，自那之后，二十国集团一度式微，峰会由一年两度减少至一年一度。这使得随后一年中，仅有七国集团或八国集团和其他国际组织在治理更具挑战的全球经济中发挥作用。这种观点攻击二十国集团没有吸纳成员的明确标准、没有统一的治理规则，也没有得到其他非成员大国的授权，不仅强夺了全球金融治理的权力，而且还期望二十国集团之外的173个国家遵循它的规则，这种做法违反了国家主权原则。

2．不赞成二十国集团发挥主导作用。另外一种消极的观点不支持二十国集团发挥主导作用，但是接受它继续存在并做出一定的贡献。虽然二十国集团会继续存在，但是它无法扮演全球经济治理的首要中心的角色，其原因部分在于，它的缺陷损害了八国集团的利益。二十国集团领导人错误地判断了2008年的那场金融危机，拒绝为错误判断承担责任，未能提供之前在部长级会议上允诺的公共物品，从而没有实现会议的预期目标。

3．二十国集团能够改进全球治理。二十国集团是一个“能够在全球治理中扮演重要角色、富有前景的组织”。其前景在于它汇集了以下几个有利条件：协同十九个成员国和欧盟、欧洲央行（ECB）、国际货币基金组织和世界银行；代表全世界超过85%的国内生产总值（GDP）和65%的人口；拥有专业的经济学家和财政部长；制定综合、灵活的工作计划；其首个主办国致力于扩大议题范围，将缓解贫困等目标纳入议程，以确保全球化带来的利益惠及广大国家。因此，二十国集团能促成一场经过改善的南北对话，从而开启新一轮的多边贸易自由化进程，综合贸易、环境、发展和社会问题，构想并促成建立一个完整、协调的全球治理新体系。

4．二十国集团将取代其他全球治理机构。最为积极的观点认为，二十国集团在全球治理这场零和竞争中取代了七国集团或八国集团的地位，七国集团或八国集团已经、将要或应当逐步退让，不再担任全球治理的有效核心平台的角色。二十国集团主导全球治理只是时间早晚的问题，因为人们早已认识到全球力量平衡的相对转变，从而促使二十国集团逐步上升为全球经济治理的首要论坛。

二十国集团已成为全球治理的体系中心

从1999年创立到2010年，在这11年中，二十国集团围绕金融、经济、贸易和发展中越发依赖国际治理的关键问题开展工作。在短时期内，其工作范围灵活地扩大至其他事务的处理，尤其是2001年的恐怖主义事件和2006年的气候变化问题。

二十国集团的一个重要特征是其成员国在集团内共同的经济、政治和社会原则上达成了越来越多的共识，承诺在核心领域保证更高的政治开放程度。从长远来看，这可能会使二十国集团与以促进民主和社会发展为核心使命的八国集团相互补充、相互趋同，而最终走向融合。民主和经济发展相辅相成，由此产生良性循环将使提倡民主的二十国集团成为在经济、社会和政治领域更加有效的全球治理中心。

作为未来“公正规则”的实现形式，开放民主在世界范围内影响力巨大，因此，二十国集团将会成为一个更加规范合理的俱乐部。在成员国和参与者的数量和组成上，二十国超过了八国集团；然而，在政策议程、治理范围以及促进民主的核心使命上，八国集团为二十国集团提供支持，使其逐渐成为更受单个成员国重视的俱乐部。在未来，组织制度优越的二十国集团和思想理念优越的八国集团或许会很好地融为一个集团，尤其是二十国集团若能够更广泛地容纳国际市民社会，并循着八国集团的思想路线改善其责任制，那么二者将可能实现融合。

二十国集团崛起对全球治理与国际关系研究的贡献

首先，由于当今国际体系正在发生迅速转变，以主权、独立和领土为界定方式的威斯特伐利亚体系基础已不复存在，我们需要更加重视全球治理的需求方面，以及在二十一世纪，这个正在转型的世界如何产生新的激励因素，如何要求各国和其他行为体作出反应。尤其是如今，一系列由大国领导的国家中心行为体呈现出“卖方寡头垄断”的特征；同时，这些行为体在互动过程中形成了机械、线性的逻辑关系，其产生的威胁大小由国力的平衡与否决定。

其次，国际组织应当与主权国家携手共进，在全球治理和国际政治中发挥关键作用。1648年威斯特伐利亚体系下的世界还没有政府间组织，甚至也没有建立在一定制度基础上的机构（除主权分离、君主联姻以及外交以外）；而到二十一世纪，这个体系已被一大批密集发挥作用的国际机构所取代，这些机构或是极为正式，或是极为非正式，涵盖了全球范围内的多边、跨区域或有限区域内相互关联的国家和行为体。毋庸置疑，尽管复杂适应系统产生了全球治理需求，一些议题依旧仅由极少数的正式多边组织专门掌控，比如能源与打击恐怖主义。

第三，在描述和解释集体俱乐部治理时需要转变观念，从理性的激励与选择层面转换到社会心理层面。该转变的核心问题是，在作为重要俱乐部的国际机构内部，其成员国的密集互动如何在参会者之间建立个人关系纽带呢？各位参会者如何达到适应、调整和团结呢？实现这一转变需要发现并追踪理性的激励与选择是如何同社会心理层面错综复杂第结合在一起的？如果要对集体俱乐部治理作出全面解释，这两个方面必须同时考虑，缺一不可。

第四，在推动国际组织的工作以及通过国际组织开展全球治理的过程中，应重视高效、自治的机构在个人、官员、部长，以及最重要的领导人这四个层面上发挥的作用，在世界日益全球化这样的国际体系新格局中尤为如此。说到底，在全球治理工作中发挥重要作用的当属创立这些俱乐部的个人，他们持有自己的立场，能够以个人名义作出承诺，并具备高超的政治能力。通过俱乐部的工作，他们在其中也找到了归属感。

第五，进一步强调了本体论意义上的复杂适应系统进行全球治理进行认识论转化的必要性，并认为，不应仅仅考虑相对实力的因果关系，甚至也不应该仅从多个进程的角度增加一些前后连贯的剩余物，对那些非因果关系的事项之间作出因果解释。我们应当首先树立一种新的观念，即注重更加全面的因果排列和因果节奏的观念，在这种观念之下，一部分原因与其他原因同时纠缠在一起，很难做出明快的预测，预测的结果也与预期大相径庭。

二十国集团的命运掌握在各成员手中

从1999年到2010年的十一年间，二十国集团已打下了牢固基础，铺设了平坦的道路。过去5年的峰会，逐渐推动二十国集团不断成型。二十国集团第十次峰会定于2015年11月15日至16日在土耳其安塔利亚召开。土耳其政府认为，二十国集团是规范各国国内金融体系和世界金融结构、有效应对危机、积极建立更优越体系和推动世界经济重组的合适平台。由于其具有非正式、灵活和成员之间相互尊重的特点，二十国集团能够自主制定其会议议程、自由提出创建。

土耳其将通过共识和包容做到这一点，并同时欢迎非二十国集团成员国参加峰会。由此，土耳其峰会成为讨论埃博拉疫情、艾滋病问题、移民和难民问题的恰当场合。安塔利亚峰会将延续二十国集团多年来形成的固定议程，但同时也设立了其自身的七项重要议题，包括发展问题、贸易多边和区域自由化问题、就业问题、中小型企业问题、能源问题、投资问题等。投资、执行和包容很快成为安塔利亚峰会的总体主题。

国际社会十分关注作为2016年二十国集团峰会轮值主席的中国将有何作为。自1999年二十国集团创立至今，中国一直在其中扮演谨言慎行、不断成长的领导者角色。在2016年峰会的准备过程中，中国在默默积蓄力量，将以前所未有的领导和组织力度主办此次峰会。峰会将以二十国集团既有的议程为基础，增加中国自己的提议，提出全球治理体系的结构框架，从而应对其二十国集团合作伙伴共同面对的诸多危机。

目前，中国本身正在遭受危机的直接影响。这些危机源自希腊和乌克兰的金融动荡，以及中国自身在2015年夏季开始放缓的经济、急剧下跌股票市场和持续贬值的货币。2016年的焦点有所转变，人们更加关注正在面临越发显著的危机的中国将如何更大限度地发挥组织领导能力，为其本国以及这个高度关联的世界寻求利益。

中国政府首次公开披露了杭州峰会的议程计划。议程首先提出推动世界经济增长和维护国际金融市场稳定。在接下来的内容中提出坚持公平公正、包容有序，推动完善全球经济治理体系，指出中国支持联合国及相关机构在全球治理中发挥基础性作用，切实提高新兴市场国家和发展中国家的代表性和发言权。加强宏观经济政策沟通和协调、反对贸易保护主义，欢迎相关国家参与其“一带一路”合作发展倡议。中国将坚持结构改革，大力加强创新能力建设，推动科技革命和产业变革，从而促进经济持续稳定增长。2016年峰会的最终议程将以二十国集团全体成员的共识为基础，在广泛征询集团内外意见后确定。到目前，越来越多的事实表明，中国一贯谨慎、如今持续增强的领导能力足以帮助2016年杭州峰会取得巨大成功。

二十国集团治理的未来依然充满各种可能，原因在于它的命运掌握在各成员的手中，而他们必须对这个日益复杂、充满不确定性且飞速变化的世界做出反应，并发挥引导作用。未来，二十国集团可能成为一个多余的论坛，也可能进行改革，还可能使全球治理更加完善，或将取代其他国际组织，这很大程度上取决于七国集团或八国集团体系。

在二十国集团创立初期，七国集团或八国集团扮演了中心角色；而到如今，它依然对全球治理十分重要。二十国集团未来的四种可能发展方向同样也适用于其他的同类非正式机构，包括迅速兴起的金砖四国、中美两国集团，以及未来可能出现的其他组织。二十国集团未来能否持久发展下去，它的道路能否成为全球经济治理主导模式，也受到各种建议的影响——它应该如何在制度上有所提高，从而更加有效、合理地在二十一世纪开展全球治理。

然而，目前，二十国集团不论是在制度上还是在参会者的个人关系上，都表现得强劲有力，有足够的能力引领其应对即将对国际体系产生深远影响的变化与挑战，而不会无所作为，任其在未来不断转型的外部世界中由其他中心所取代。未来对于二十国集团的挑战将是，它要在一个危机不断、机构繁多的世界上保持其影响力。根据高效、负责且合法的重要标准，新兴的二十国集团、老的八国集团和更新的金砖国家或一些其他集团，谁的运作绩效估值会略胜一筹呢？它的运作表现将如何塑造新兴二十国集团和老的八国集团的关系呢？这一切将取决于国际关系与全球治理的进一步发展。