市政厅|墨尔本为什么要对维多利亚女王市场更新改造（下）

在上篇文章中，笔者对维多利亚女王市场更新改造的缘由及其内在逻辑进行了粗浅分析。本篇将着重介绍更新改造的总体方案、公众对该方案的反馈以及笔者亲历公众参与的感受。

规划方案简介

2015年8月，《维多利亚女王市场区域更新总体规划终稿》（Queen Victoria Market Precinct Renewal Final Master Plan）由墨尔本市政府批准。该方案是在前后总共三轮公众意见征集反馈的基础上，形成的整体概念规划，并最终形成了土地利用及规划控制法定文本。

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如图一所示，根据市场现状，总规方案对市场进行了功能分区。不同分区的功能定位及改造原则简述如下：

-Q1区域：沿街混合商业，继续延续现有肉类市场及各类新鲜农产品店铺特色，强化街铺界面，打造全天营业的零售目的地。

-Q2区域：加装顶棚的露天农贸市场，强化新鲜农产品售卖的传统体验，升级老旧基础设施，将部分服务车辆及设施操作面移至地下。

-Q3区域：每天、每周、每季不断变化主题的露天市场及公共广场空间，打造全年型目的地；新建游客中心提供便捷的游客服务。

-Q4区域：混合开发区域，提供精品零售、餐饮体验以及社区服务设施，与市场主体形成差异化。

上述四大区域都特别强调协调市场服务车辆与游客进出区域的冲突，强调市场交易服务设施（如服务于商贩的淋浴间、休息室等）及废物处理设施的提升。

除此之外，市场现有内部道路将步行化，打造“市场十字广场”（Market Cross），提升公共空间品质；服务市场的外部道路也将进行升级改造，移除现有的两处环岛，提升街道景观及绿化，增加有轨电车站点及服务频率，提升行人及自行车使用舒适度。

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总规方案将整个市场区域按照预计的更新时序划分为A到G七个片区分片实施，每个片区将分别承载不同的功能：

A片区现状地面停车场计划于2019年前迁址新址，新址仍将在市场区域周边；并依据该区域功能定位于2022年前将原址改造为露天市场及高品质公共空间；

B片区现状为女王街（Queen Street）进入市场主入口区域，计划于2026年新建维多利亚州游客中心（Victoria Visitor Centre）及市场管理办公用房；

C片区为现状地面停车场南侧，计划2019年前新建道路，与市场东侧的富兰克林街（Franklin Street）连通；

保留D区域现有的市场店铺（目前大部分已空置），连同其南侧的E区域（现状为道路隔离带停车场）进行混合开发，预计2026年完成；

现状市场主体区域包含十座加装顶棚的露天市场，这些顶棚将进行整体修缮，市场硬件设施也将升级，预计2019年完成；

环绕市场的主要道路进行街道景观改造，并升级公共交通基础设施。如图所示，从北起始顺时针依次为：维多利亚街（Victoria Street）、伊丽莎白街（Elizabeth Street）、赛利街（Therry Street）、女王街（Queen Street）及皮尔街（Peel Street）。改造预计2019年完成；

G片区现状为街铺建筑，预计进行高强度混合功能及公寓开发，实施时间及周期待定。

很明显，维多利亚女王市场区域更新总体规划方案更多是一个指导性方案，这也与澳大利亚脱胎于英国的城市规划体系及规划传统紧密关联，即大区域通过战略性非法定规划进行功能协调，小区域通过法定规划及一系列规划工具对开发进行控制。对于维多利亚女王市场这种典型的城市片区改造，规划部门力求在宏观层面处理好与城市核心区的关系、微观层面做好片区内部功能及城市形态的控制，在兼顾土地市场需求的同时也保护好历史街区的传统风貌。

为实现上述规划目标，墨尔本规划部门通过立法对市场区域原有土地利用进行了变更。例如，规划部门将原有覆盖市场区域的“首府城市区用地”（Capital City Zone）进行了调整，将市场主体区域调整为“公共用地”（Public Use Zone），将覆盖现有地面停车场区域用地调整为“公园休闲区”用地（Public Park and Recreation Zone。“首府城市区用地”覆盖墨尔本CBD区域，除了极少数限制条件外，业主无需规划审批便可将土地用于商业开发；而“公共用地”及“公园休闲区”则严格控制私人开发，只有基础设施等公共开发无需审批。这样一来，原本属于墨尔本市中心规划控制范围不需要规划审批的用地变成了被严格控制的区域；同时，通过“开发规划区划”（Development Plan Overlay）和“设计与开发区划”（Design and Development Overlay）这两个城市设计导则规划工具对市场区域内的新开发进行开发强度及控高限制。具体调整如图三所示。

注：○1 PUZ7（Public Use Zone 7），公共用地第7类，严格禁止私人开发；○2 PPRZ（Public Park and Recreation Zone），公园休闲区域，严格禁止私人开发；○3 DPO11（Development Plan Overlay 11），开发规划区划第11号，城市设计导则工具，设定了沿街主要建筑控高等硬性及弹性指标；○4 DDO14（Design and Development Overlay 14），设计及开发规划区划第14号，城市设计导则工具，覆盖原有DPO11区域，设定了裙楼控高、塔楼退线、塔楼间距等硬性及弹性指标。

来源：墨尔本市政府官网

为了对开发价值最大的G片区进行有效控制，墨尔本市政府已出资7600万澳元购得该地块，未来新进入的开发商需满足政府提出的一系列开发要求，包括30%低价住宅指标等。

单纯从规划上看，国内现有规划体系具有足够的弹性，对涉及历史文保等城市敏感区域的更新开发进行控制，如控规之于土地利用的控制、城市设计导则对建筑形态的控制等。不足之处，第一在于老生常谈的规划执法问题，更核心的症结在于土地财政，即过分依赖土地要素的投入来获得城市增量发展和经济的扩张。而地方政府对土地出让金的高度依赖，使得具有人文特质的城市空间在维持增长的强大惯性下逐渐消亡。对此，已有大量学者撰文探讨，本文不再赘述。

公众参与

上篇提到，由于租住的公寓位于维多利亚女王市场更新改造区域范围内，笔者有幸于今年11月参加了市场改造规划用地调整信息分享及公众反馈环节。公众参与作为践行民主理念的重要手段之一，贯穿于规划的各个环节。在制定市场改造总规方案之前，墨尔本规划部门先后组织了多次公众信息征集，通过问卷调查、街头随机采访、公共论坛等多种形式收集了上千份公众反馈意见。而笔者参加的此次公众参与活动是方案审批前的最后一次。

此次公众参与环节规模不大，与会者除了官方代表，余下基本为市场商贩及少数市场周边居民。与笔者先前预期一致，即使墨尔本市政府已多次就改造方案进行了公众意见征集，此次公众参与的氛围仍火药味十足。来自墨尔本市政厅的规划官员介绍改造方案及用地调整方案之后，便受到了公众的质疑与挑战。

总结下来，市场商贩关注的焦点集中于两点：第一，现状停车场的外迁是否会影响停车接待能力。作为典型的“郊区化加机动化“城市，私人汽车仍是目前墨尔本居民最主要的出行方式，而停车设施是否便捷、车位是否足够直接影响市场的经营。即使墨尔本市政府正着力改善这一现状，鼓励公交出行，并再三强调市场周边将新增公交设施，但商贩仍从现实考虑，更关注影响自身利益的问题，而基本不关心先进规划理念的实施。第二，市场周边开发强度的提升是否会推高市场租金。这一点较停车问题更加现实。由于密度低，市场单位租金其实已高于不少新开发的高密度商业设施，商贩的盈利能力受到极大影响。即便市场每年都会得到市政府的财政补贴以维持运营，不少商贩仍选择离开租金较高的市场而转投他处。

周边居民关注的问题集中于开发强度及高度控制，提出的问题技术性较强。例如，20米的裙楼控高是什么概念、控高是否是硬性指标；裙楼之上的塔楼退线多少合适、街角处塔楼的退线是否与其他沿街塔楼退线相同等等。这些问题涉及周边居民住宅楼的采光、通风、噪音等现实利益，因此格外受关注。

对规划方案及用地性质调整关注点的差异，揭示了城市规划公众参与的本质，即协调利益攸关方不同利益诉求，避免公共产品的提供损害任何一方的利益，或将损害程度降至最低。

首先，公众参与是践行民主理念的手段之一，只有利益攸关方参与其中，公众参与才能称之为公众参与。正如赵燕菁（2015）指出，一人一票民主的前提，是每个人都成为实际纳税人，成为利益攸关方，通过向政府纳税享受公共产品及服务。澳大利亚地方财政收入超过半数来源于不动产物业持有环节税收，即物业税（Council Rates）。而物业税作为直接税，决定了物业所有者及租户实际利益攸关方的地位。基于实际利益的民主，才是丘吉尔口中“不是最坏制度”的现代民主。维多利亚女王市场更新改造的投资绝大部分来源于墨尔本市政府公共财政投入，这些钱都是纳税人直接交给政府的，因此，改造方案的优劣直接影响商贩、周边居民等直接利益攸关方，以及更加广泛的墨尔本市民。

相反，国内公共产品的服务仍依赖于间接税，公众不成为严格意义上的利益攸关方，对政府公共投入产生的正外部性不会有任何拒绝，更不会考虑其导致的物业升值需要额外支出物业税。因此，国内大部分公共项目的公众参与环节，都只不过是各方心知肚明走过场。

其次，公众参与的目的不是为了满足所有人的诉求，而是尽量避免损害任何一方的实际利益；若实在无法避免，则尽量降低损害程度，并通过其他方式对受损方予以补偿。例如，针对市场商贩对租金上涨的质疑，规划官员给出的解释是，墨尔本市政府每年已给予市场税收优惠，免除的税额达到四百万澳元。免税政策在市场改造完成后仍将继续实施，以支持实力较弱的中小商贩继续留在市场内经营。商贩在享受政府投入带来的客流量增加、销售业绩提升的同时，可能也将面对租金的上涨，而政府用税收杠杆调节抗风险能力较差的中小商贩，正是为了降低负外部性对这部分利益攸关方带来的潜在损失。

结语

维多利亚女王市场更新改造源于城市扩张、提高开发强度等市场需求，最终着手于公共空间品质的提升。这其中揭示了发达国家城市规划的本质特征。

第一，政府是规划的主导者，但规划的目的是为了引导与修正市场，而非取代市场。墨尔本市政府虽然扮演了市场干预者的角色，但其干预仅限于提供优质的公共产品及服务，由此产生的正外部性则由市场参与者共享。这与澳大利亚信奉市场的自由主义经济传统密不可分，同时也说明一个好的更新规划需要公共部门及私有部门各司其职。

第二，市场经济环境下，城市空间由市场塑造，更确切地说由资本塑造。政府虽通过公共开支启动更新改造，改造后的最终城市形态仍取决于更大的资本。比如，公共空间的品质提升必然吸引更多的私人资本投入，而政府难以控制私人资本的话语权，突破规划指标的情况在墨尔本乃至整个澳大利亚也比比皆是。

第三，真正的公众参与需以利益攸关方的参与为前提，此前文已述。

第四，规划师的价值除了体现于做一份好的规划方案以外，更体现于将正确的理念传递给公众，成为与公众沟通的桥梁，填补专业人士与非专业人士在认知及技术层面的差距。

作为一个进行中的项目，维多利亚女王市场的更新改造仍处于前期方案阶段，项目的实施效果仍需时间检验，而笔者也将持续关注。

（作者系城市规划师，关注城市更新改造、城市发展战略及区域经济。卡迪夫大学城市与区域规划学院硕士，曾服务于AECOM、仲量联行，现居墨尔本，就职于澳大利亚Urbis公司经济与市场研究部。）

参考文献：

赵燕菁，《公众参与：概念.悖论.出路》，《北京规划建设》，2015年第5期

延伸阅读：

维多利亚女王市场更新改造方案（英文）：

http://participate.melbourne.vic.gov.au/application/files/9214/4250/0788/QVM_Precinct_Renewal_Master_Plan.pdf

维多利亚女王市场更新项目公众参与政府官网（英文）：

http://participate.melbourne.vic.gov.au/queenvictoriamarket