中国外交新局｜从援外到撤侨屡遇部门协调新难题，怎么破？

【编者按】

外交学人栏目近日刊出一组王逸舟教授的文章，这些文章节选自王逸舟最新著作《创造性介入：中国外交的转型》一书。该书是“创造性介入”三部曲的最后一部（另两部是《创造性介入：中国外交新取向》、《创造性介入：中国之全球角色的生成》），其中心论点是：中国外交的创造性介入，需要国内合适的氛围与条件，那就是与全球进步时代相适应、相一致的深刻社会转型，需要外交体制机制自身的反省与改进。澎湃新闻经作者授权刊发。

各个涉外部门间的沟通协调，是中国外交工作日益突出的一个问题。例如，在外援事务方面外交部门与主管的商务部之间的协调配合，或者军方与外交部门之间的关系，就存在值得改进之处。

外援中的部门协调难题

国家的对外援助，历来被认为是衡量这个国家的国际影响和综合实力的重要指标。数据显示，中国最近几十年，正在从全球最大的受援助对象之一，变成世界上最重要的援助方之一。这是当代国际关系最有意义的一种变化，也是中国外交、国际战略和商务能力的综合影响的一种展示。

但是，与此同时，我们的组织机构和协调能力也有越来越多的问题，用中央外交外事工作的大政方针加以整合的需求，与外交部实际具备的指导力、协调力不足之间的矛盾日益严重。

不难察觉，随着近年我国政府对外援助的数额不断增加，进入对外援助进程的角色也越来越多，涉及的协调内容变得越复杂。仅就参与单位而言，光是国家部委这一级的，就有外交部、商务部、财政部、农业部、教育部、卫生部、交通部以及能源管理机构，还有许多目前无法进入统计报表的诸多单位与个人。

常常见到的情形是，当重大事态发生，譬如说利比亚战乱前夕和近期也门危机后的“撤侨事件”，政治高层和国内媒体公众才突然意识到，相对单一的组织和行动安排存在多么大的困难，各个层级之间的沟通是多么的缺乏。随着援外行为和费用的大量增加，随着海外工程项目的全球展开，中国政府内部协调行动的必要性不断上升。

不过，以商务部为主和牵头建立的援外协调机制，包括近几十年行用的商务部主导的中国政府对外援助布局和实施方式，在实践中暴露出不少问题：

其一，由于专业性质的原因，商务部的同志及在外代表机构，无法准确判断和及时预警不同地区和国家的政治动荡与安全危局。迄今为止，我国政府的商务部门（包括商务部本身及下属研究院所）从来没有发布过一部国际上的各种风险评估报告。理论上，这类分析评估报告当然应当由外交部门组织专家、协调安全机构、在中央外事工作总体精神下编制推出。

第二，中国政府的对外援助，主要目标之一是维护和保障不断增长、已经具有全球规模和指导需求的中国海外利益。这些利益不只包括双边贸易、商务投资和国际经济规则修订等事务，更多还涉及我国在外大量公民保护和人身财产安全问题，后者恰恰是外交人的重大专项使命——领事保护，是外交部和驻外使馆领馆的中心工作内容之一。研究、处理相关事宜，理应成为新阶段上规划和推进我国对外援助的战略组成部分。

第三，从现有援外的实际情况判断，各部门不时出现各行其事、与总体方针不同步的情景，它证明了建立统一的“援外总署”或外交单位的必要。

说到底，这些不如意现象的发生，多少与现有的商务部门主导援外体系有关系。而世界各国一个通用做法是：对外援助应当成为国家的战略杠杆，外交部门应当是外援工作的直接规划和指导者。

从“撤侨”看部门协调之重要

更紧要更敏感的，是外交部门和军事部门之间的关系。应当说，在世界各国，这两大部门之间都有复杂微妙的联系，常有摩擦与不协调的状况。中国也不例外，显而易见它们的通气与配合存在值得改进之处。

比如，军方近年的反导实验、防止太空军事冲突的战略准备、海洋方向防空识别区的设置等，看来并未与外交机构商议甚至没有让外交部门及时了解，造成外交人员在一些国际场合的被动无措；外交部似乎也缺乏向国防军事部门定期通报外交形势与我方应对之策的机制。

考虑到中国崛起的态势和周边国家的各种反应，也从中国新时期新领导层国际大战略的需要出发，我认为，十分有必要建立更加机制化的外交－军事沟通协调机制。

以近年来出现的撤侨任务为例，可以看出主要涉外部门之间沟通与协同的必要。众所周知，走出去的中国人已经遍布全球各个角落，每当他们所在国家发生重大战乱、流行病、天灾或反华排华骚乱事件时，中国政府都有可能采取撤侨行动。这种重大国家行为不止需要紧急调动国内民航客机和客轮，而且需要动用国家武装力量，需要国家财政紧急支付；尤其是，它还需要与有关国家、国际组织甚至跨国网络协商合作。

在所有这些行动中，驻在国的中国使领馆是导致国家撤侨行动的第一关口，外交部及下属领事中心是代表国家统筹整个行动的中枢神经，军队和商务部门则必须按照国家高层决策和外交指令展开协作配合过程。这种重大战略行动不是单一的军方或商务部能够定夺的，但离开它们的积极协助外交部同样无能为力或事倍功半。

科学有效、高明有智的决策需要各部门的协调

往另一个方向思考，部门之间意见不相同、对重大国际事务和外交问题存在分歧，并不是绝对的坏事，而是多元化社会和开放时代的一种必然现象，学会适应并且处理好了，能使国家决策过程变得更加科学有效，决策者能力更加高明有智，决策本身更好体现大国民意。

举一个例子：冷战结束以来，特别是中国与韩国建交之后，中国高层及外交部门对待朝鲜半岛的方针做了重大调整，逐渐从传统的“一边倒”立场转向新的南北均衡、促进双方和谈的方向。但是，朝鲜方面显然并没有完全理解和接受中国的这种转变，国内社会和各个相关部门也有不尽相同的看法与主张。

在对朝鲜半岛事务上，东北各省的地方主张与其他区域省份有不同的利害考虑，知识分子、媒体公众的声音更是五花八门；这种丰富多样是过去难于想象的，也是中国在自身发展的更高阶段内部张力的体现。

有人也许认为，最近中共十八届三中全会提议建立的“国家安全委员会”，是加强外交与军方及有关要害部门之协调关系的重大举措。我部分赞同这种意见：

一方面，新设立的这个委员会，符合了国际上的一般趋势，其显而易见拥有的强大权限，使之有可能解决过去一段时间在某些问题上各部门各行其是、某些重大事态处理不及时的毛病；但另一方面，须看到，国家安全委员会的基本职能，是应对国家安全危机和社会重大不稳定事态，而非解决外交事务和广义对外关系的重要难题，因而它也无法完全代替外交决策机制本身所需的规划与协调。

安全事务与外交事务毕竟是两个不同的范畴，正如社会问题与经济问题既有联系又有区别一样。安全事务的重点是威慑，外交事务的本质是沟通，它们各自的统筹机制理应有所区别。

提升外交部地位是解决协调问题之道

新的改进办法其实很简单，基本思路是：增强外交部门高管在党中央和国务院的数量，它不光涉及外交部的主要领导，同时应当考虑涉外的其他部委和机构，如中联部、国务院侨办、港澳台办；尤其要参照历史上的一贯做法，今后在党中央政治局、书记处和国务院副总理级别上，设有分管外交的专任领导，其职责是协助总书记和总理，对外交、外事、外援以及涉及中国的全球事态进行统一筹划、应对和处理。

上述讨论，也使人思考另一个层次的问题，即：外交的政治地位。众所周知，中国现在的外交领事保护人手和经费都太少，在全球事务中开展斡旋和提供公共产品的能力比较缺乏，以致出现捉襟见肘、不堪重负的局面。

其实，深层次分析，它折射出外交工作受重视程度仍应加强。我个人认为，与不断增大的中国国际地位相比，与涉外工作对当代中国的重要性相比，我们国家现有外交机构及干部的政治地位不够高，外交领域的资源投入不够多，各方面对于外交的重视程度不够足。

众所周知，在毛泽东时代，周恩来总理和陈毅元帅曾经先后担任外交部长职位，王稼祥、张闻天、伍修权、耿飚、黄镇等一批政治家和高级将领出任了大使或外交部领导职位；在邓小平时代，在不同阶段上，姬鹏飞、黄华、吴学谦、钱其琛等，既是国务院分管外事的副总理，也是党中央政治局委员。在普通百姓心目中，这种安排意味着，外交与内政有着相同的重要性；在各级部门和地方政府看来，这也等于是说，外交首长具有很高的权威性和协调力。

外交事务份量在国家政治议事日程上的不足。这绝不一个面子问题，而是关系到十分现实和重要的协调问题。

中国人喜欢拿美国作为比较对象和赶超目标，谁都知道，美国负责对外事务的国务院是美国政府中地位最重要的部分，国务卿实际上是仅次于总统的第二号权势人物。其它多数中等强国和世界大国的外交首长，相对于其它部门首长，享有相对较高的政治排位、决策权和协调力，反映出这些国家对于国际地位及利益的看重。

不论从哪个角度讲，适当提高中国外交部门的政治排位乃势在必行；从长远发展计，在和平发展的时代，不论哪个国家，外交部门而不是军事部门或商务部门，应当在国家的对外交往上起更大的规划、指导与统筹作用。

（作者是北京大学国际关系学院副院长）