国土“三调”数据出炉：关于这几个关键问题，解读来了

8月26日上午，自然资源部召开新闻发布会，公布第三次全国国土调查（以下简称“三调”）主要数据成果。

8月26日上午，自然资源部召开新闻发布会，公布第三次全国国土调查主要数据成果。澎湃新闻记者 赵实 图

数据显示，我国耕地面积19.179亿亩，园地3亿亩，林地42.6亿亩，草地39.67亿亩，湿地3.5亿亩，建设用地6.13亿亩。数据还显示，10年间，生态功能较强的林地、草地、湿地河流水面、湖泊水面等地类合计增加了2.6亿亩。

澎湃新闻记者从会上了解到，“三调”全面采用优于1米分辨率的卫星遥感影像制作调查底图，广泛应用移动互联网、云计算、无人机等新技术，创新运用“互联网+调查”机制，全流程严格实行质量管控，历时3年，21.9万调查人员先后参与，汇集了2.95亿个调查图斑数据，全面查清了全国国土利用状况。

全面掌握全国主要地类数据

“三调”以2019年12月31日为标准时点，全面查清了全国国土利用状况，建立了覆盖国家、省、地、县四级的国土调查数据库，全面掌握了全国主要地类数据。

（一）耕地12786.19万公顷（191792.79万亩）。其中，水田3139.20万公顷（47087.97万亩），占24.55%；水浇地3211.48万公顷（48172.21万亩），占25.12%；旱地6435.51万公顷（96532.61万亩），占50.33%。

（二）园地2017.16万公顷（30257.33万亩）。其中，果园1303.13万公顷（19546.88万亩），占64.60%；茶园168.47万公顷（2527.05万亩），占8.35%；橡胶园151.43万公顷（2271.48万亩），占7.51%；其他园地394.13万公顷（5911.93万亩），占19.54%。

（三）林地28412.59万公顷（426188.82万亩）。其中，乔木林地19735.16万公顷（296027.43万亩），占69.46%；竹林地701.97万公顷（10529.53万亩），占2.47%；灌木林地5862.61万公顷（87939.19万亩），占20.63%；其他林地2112.84万公顷（31692.67万亩），占7.44%。

（四）草地26453.01万公顷（396795.21万亩）。其中，天然牧草地21317.21万公顷（319758.21万亩），占80.59%；人工牧草地58.06万公顷（870.97万亩），占0.22%；其他草地5077.74万公顷（76166.03万亩），占19.19%。

（五）湿地2346.93万公顷（35203.99万亩）。湿地是“三调”新增的一级地类，包括7个二级地类。其中，红树林地2.71万公顷（40.60万亩），占0.12%；森林沼泽220.78万公顷（3311.75万亩），占9.41%；灌丛沼泽75.51万公顷（1132.62万亩），占3.22%；沼泽草地1114.41万公顷（16716.22万亩），占47.48%；沿海滩涂151.23万公顷（2268.50万亩），占6.44%；内陆滩涂588.61万公顷（8829.16万亩），占25.08%；沼泽地193.68万公顷（2905.15万亩），占8.25%。

（六）城镇村及工矿用地3530.64万公顷（52959.53万亩）。其中，城市用地522.19万公顷（7832.78万亩），占14.79%；建制镇用地512.93万公顷（7693.96万亩），占14.53%；村庄用地2193.56万公顷（32903.45万亩），占62.13%；采矿用地244.24万公顷（3663.66万亩），占6.92%；风景名胜及特殊用地57.71万公顷（865.68万亩），占1.63%。

（七）交通运输用地955.31万公顷（14329.61万亩）。其中，铁路用地56.68万公顷（850.16万亩），占5.93%；轨道交通用地1.77万公顷（26.52万亩），占0.18%；公路用地402.96万公顷（6044.47万亩），占42.18%；农村道路476.50万公顷（7147.56万亩），占49.88%；机场用地9.63万公顷（144.41万亩），占1.01%；港口码头用地7.04万公顷（105.64万亩），占0.74%；管道运输用地0.72万公顷（10.85万亩），占0.08%。

（八）水域及水利设施用地3628.79万公顷（54431.78万亩）。其中，河流水面880.78万公顷（13211.75万亩），占24.27%；湖泊水面846.48万公顷（12697.16万亩），占23.33%；水库水面336.84万公顷（5052.55万亩），占9.28%；坑塘水面641.86万公顷（9627.86万亩），占17.69%；沟渠351.75万公顷（5276.27万亩），占9.69%；水工建筑用地80.21万公顷（1203.19万亩），占2.21%；冰川及常年积雪490.87万公顷（7362.99万亩），占13.53%。

十年一“调”，摸清“家底”

“三调”是一次重大国情国力调查，也是党和国家机构改革后统一开展的自然资源基础调查，其数据成果可以全面客观地反映我国国土利用状况，以及耕地保护、生态建设、节约集约用地方面存在的问题。

第二次全国土地调查（以下简称“二调”）查清了以2009年12月31日为标准时点的全国土地利用状况，并于2013年12月23日正式对外发布。“二调”以来，我国国土利用状况发生了很大变化，按照《土地调查条例》“每10年进行一次全国土地调查”的规定，2018年9月，国务院召开全国电视电话会议，全面启动调查工作。

自然资源部党组成员、副部长王广华介绍，“三调”历时3年，全国有21.9万调查人员参与，经过“国家内业预判、地方实地调查、国家内业核查、地方实地举证、国家‘互联网+’在线核查和实地核查”等多轮次上下互动，汇集了2.95亿个调查图斑，以2019年12月31日为标准时点，全面查清了我国陆地国土利用现状等情况，建立了覆盖国家、省、地、县四级的国土调查数据库。

“三调”全面落实全过程质量控制要求，国家统计局组织开展的第三方数据质量综合评估结果显示，调查误差均满足设计控制标准，认为“三调”数据结果可靠。

值得一提的是，“三调”在遥感、卫星定位和地理信息系统等常规调查技术基础上，进一步整合了移动互联网、云计算、无人机等新技术，全面采用优于1米分辨率的卫星遥感影像，“二调”时主要用的是2米分辨率的影像。“三调”将建设用地和设施农用地图斑的最小上图面积标准从“二调”时的400平方米提高到200平方米，耕地等农用地图斑从600平方米提高到400平方米，其他地类图斑精度也有相应提升。“三调”查清并汇集的调查图斑数达2.95亿个，比“二调”时的1.45亿个增加了一倍多。

外业调查中，“三调”同步拍摄实地照片，全面反映地块全貌、利用特征，以及拍摄坐标、方位角和时间等信息，通过云平台实时上传、比对、校核，通过实地拍照、无人机拍照和高分辨率航空遥感影像举证的图斑有1.74亿个，占总数的60%。

【释疑】

对比“二调”，数据有哪些新变化？

从“三调”数据看，“二调”以来的10年间，全国耕地地类减少了1.13亿亩。在非农建设占用耕地严格落实了占补平衡的情况下，耕地地类减少的主要原因是农业结构调整和国土绿化。

过去10年的地类转换中，既有耕地流向林地、园地的情况，也有林地、园地流向耕地的情况，结果是，耕地净流向林地1.12亿亩，净流向园地0.63亿亩。耕地流向园地等农用地中，有的破坏了耕作层，有的没有破坏，“三调”专门对此进行了调查标注，全国共有8700多万亩即可恢复为耕地的农用地，还有1.66亿亩可以通过工程措施恢复为耕地的农用地，如果需要，这部分农用地可通过相应措施恢复为耕地。

“因此，只要统筹安排，严格管控，完全可以守住18亿亩耕地红线。但绝不能掉以轻心，必须坚持最严格的耕地保护制度，守牢耕地红线。”自然资源部党组成员、副部长王广华表示，接下来，应结合各级国土空间规划编制，以“三调”成果为基数和底图，按照应保尽保原则，合理确定各地耕地保有量，严格划定永久基本农田，确保完成国家规划确定的耕地保护目标。压实地方各级党委和政府耕地保护目标责任，实行党政同责，把耕地保有量和永久基本农田保护目标任务带位置逐级分解下达，作为刚性指标严格考核。同时对耕地特别是永久基本农田实行特殊保护，严格用途管制，坚决遏制耕地“非农化”、严格管控“非粮化”，从严控制耕地转为其他农用地。此外要规范完善耕地占补平衡，确保补充耕地数量相等、质量相当。

另外，从“三调”结果来看，全国建设用地总量6.13亿亩，较“二调”时增加1.28亿亩，增幅26.5%，同期国内生产总值增长109.4%，常住人口城镇化率从48.34%提高到62.71%，建设用地的增加与经济社会发展的用地需求总体相适应。

但从“三调”数据看，城镇建设用地总规模达到1.55亿亩，节约集约程度不够问题依然突出，一些地方存在大量低效和闲置土地，全国村庄用地规模达3.29亿亩，总量较大，布局不尽合理，但也可以看到，我国城乡建设用地盘活利用具有较大潜力。

王广华指出，我国人多地少的国情和现代化建设的进程决定了土地供需矛盾还将持续相当长的时间，实现高质量发展，必须坚持最严格的节约用地制度，全面提升用地效率。结合国土空间规划编制，合理确定新增建设用地规模，严格规划管控，城镇建设必须严格限定在城镇开发边界之内，农村一二三产业融合发展应当在县域内统筹。着力推动城乡存量建设用地开发利用，完善政府引导市场参与的城镇低效用地再开发政策体系，全面提升各类园区集约用地水平。科学编制村庄规划，推动全域土地综合整治，盘活农村存量土地。同时调整完善产业、基础设施、公共服务领域建设用地使用标准。加强项目生成阶段节约用地审查，建设项目可研报告要对节约集约用地情况做出专章分析，新上项目用地节约集约化程度应努力达到国内同行业先进水平。

数据的真实性与准确性如何保证？

“调查数据真实准确是‘三调’的生命线。”王广华说。

这条生命线如何保证？王广华介绍，首先，党中央权威和集中统一领导，为确保“三调”数据真实准确提供了根本保障。国务院“三调”领导小组多次研究部署，强调“尽可能采用先进技术手段，减少可能出现的人为干扰，千方百计提高数据质量”。自然资源部精心组织实施，先后召开上百次会议部署落实，几十次赴地方调研指导，反复强调要先反映现状真实性、再分析现状合理性，“对调查真实性毫不动摇，寸步不让，虚报严惩，对变化情况讲清原因”。

调查工作中，严格执行分阶段、分层级检查验收制度，及早发现问题，及时纠正偏差。县级初始调查成果平均经过了7轮“检查—反馈—整改—再检查”的核查整改。充分利用遥感、卫星定位、地理信息系统以及移动互联网、云计算、无人机等技术，全面应用“互联网+调查”新机制，最大限度减少人为干预。强化培训指导，先后开展国家级培训6800余人次，省级培训11万人次，提升调查一线骨干、核查和监理人员的业务能力水平。

调查过程中，国家自然资源督察机构在调查关键节点，先后开展4轮“三调”专项督察，覆盖了394个县级调查单元，在确保数据真实准确方面发挥了重要制衡作用。自然资源部公开通报了5起弄虚作假和152起调查不认真不到位、审核把关不严等典型案例。国家统计局组织开展的第三方数据质量综合评估结果显示，调查误差均满足设计控制标准，认为“三调”数据结果可靠。

值得关注的是，“三调”过程中还开展了多轮次专项督察，发挥督察制衡作用。国家自然资源督察机构在调查关键节点，先后开展4轮专项督察，覆盖了394个县级调查单元。其间，自然资源部公开通报了5起弄虚作假和152起调查不认真不到位、审核把关不严等典型案例。

为何将“湿地”列为一级地类？

澎湃新闻记者注意到，与“一调“”二调“不同的是，“三调”将“湿地”调整为与耕地、园地、林地、草地、水域等并列的一级地类。

王广华解释，这是基于生态文明建设需要，考虑到湿地的生态功能与林地、草地、水域等有很大不同，从国情出发，基于社会公众的一般认知和管理需要，综合大多数专家意见，将“二调”分类中分别归属于林地、草地、水域及水利设施用地的“红树林地”“森林沼泽”“灌丛沼泽”“沼泽草地”“沿海滩涂”“内陆滩涂”和“沼泽地”等7个二级地类归入“湿地”一级地类。

同时，按照各地类不重不漏的原则，相应调整了林地、草地、水域等一级地类和有关二级地类的含义。“所以，大家在对比的时候，就可能会出现‘二调’的林地和‘三调’的林地概念上有一点差别，把属于湿地的内容调整出来之后，要根据实际情况来进行对比分析，这种情况也涉及到林地、草地和水域三个地类。”

“三调”结果显示，10年间，生态功能较强的林地、草地、湿地、河流水面、湖泊水面等地类合计净增加了2.6亿亩，生态建设取得了积极成效。同时，全国有2.29亿亩耕地流向林地、草地、湿地、河流水面、湖泊水面等生态功能较强的地类，而又有2.17亿亩上述地类流向耕地，反映出生态建设格局在局部地区不够稳定，一些地方还暴露出生态建设的盲目性、生态布局不合理等问题，必须坚持最严格生态环境保护制度，统筹生态建设。

王广华说，下一步应坚持系统观念，在“三调”形成的数据库基础上，科学划定生态保护红线，合理安排生态建设布局，纳入各级国土空间规划并严格实施。尊重自然规律，对“三调”发现的不符合自然地理格局的土地利用方式，按照“宜耕则耕、宜林则林、宜草则草、宜湿则湿、宜荒则荒、宜沙则沙”的原则，逐步进行调整。通盘安排未来生态退耕、国土绿化等生态建设，依据“三调”形成的统一底图，按照“宜乔则乔、宜灌则灌、宜草则草”的原则，科学确定并带位置下达新的绿化任务。

来之不易的数据成果如何应用？

“三调”数据是我国国情国力调查的重要基础数据，成果来之不易，下一步在推动成果共享应用方面有哪些考虑？

国务院第三次全国国土调查领导小组办公室常务副主任朱留华在回应澎湃新闻记者的上述提问时介绍，首先是共享“三调”成果数据库。在国土空间规划编制工作中，已充分利用“三调”成果作为体现国土空间唯一性的一张底图。“同时，我们也根据不同的管理需要，制作了可提供给各有关部门共享应用的‘三调’成果数据库。”

另外，建设国土空间基础信息平台，以“三调”成果为统一底版，结合数字高程模型（DEM），更新高分辨率遥感影像，开展大数据深度挖掘，集成国土空间规划、用地用海审批和实施监管等相关数据，构建国土空间基础信息平台。结合年度国土变更调查，实现对各类空间利用数据的统一管理、空间分析、共享服务等功能。

朱留华介绍，还将构建国土空间规划“一张图”，集成各级国土空间规划和各类相关专项规划成果，纳入国土空间基础信息平台，构建国土空间规划“一张图”，实现相关空间规划在“一张图”上的协调衔接，解决过去各类规划底图不一，多规冲突，数、线、区分离等突出问题,实现所有国土空间统一用途管制和实施情况的动态监管。