纽约如何利用城市存量土地建设可负担住宅

纽约的行政区划已经保持了上百年历史，城市建设用地总量一直保持稳定状态。随着城市人口数量、家庭结构、城市产业结构在不同历史时期的发展变化，纽约的城市建设通常需要利用存量土地进行更新性开发。城市存量土地，包括闲置或低效使用的空地（包括私有及城市所有土地），也包括不同程度工业污染及工业建设物遗留的地块（也称为棕地）。

1970年代，纽约的空置土地占城市用地总量的13%；到1990年代末，随着内城复兴和人口回流，大量建设活动相继发展，城市空地比例降低到9.5%；2010年，纽约全市有将近3万块零散分布的空地，占用地总量的7.1%，其面积总和几乎与整个曼哈顿岛相当。然而，闲置用地转化为建设用地的机会十分有限。由于大量空地为私有物业，难以推动建设；另外，闲置地块的区位与新增人口居住匹配性有限；还有一个重要原因是，很多闲置地块面积太小，无法达到具有一定投资收益的建设规模。另一方面，从棕地存量看，一个污染地块恢复建设前，需要对污染物进行治理，而土地清理的工程费用和清理周期，无疑提升了项目造价和开发风险。对于小尺度、分散的棕地来说，面临土地清理的复杂过程和低投资收益的双重障碍。因此，在更为精细土地的利用政策出台前，这两类存量土地无法得到有效利用。

但纽约的人口却在持续增长。在经历了二战后人口持续减少后，1980年代纽约人口开始回升，于新世纪初突破了1950年代的历史最高水平（798万人）并继续保持上升发展的趋势。根据纽约规划局公布的数据：到2030年，纽约人口将达到882万。超过40万的人口净流入对住宅建设以及居住可负担性形成巨大挑战。在上一个10年，纽约共计新建及保留了16.5万套可负担住宅；2014年，新一轮的住宅计划推出，这个数字增加到20万套。从用地角度看，目前纽约40%以上的城市建设用地均为住宅用地，工业、制造业、商业、办公、酒店、行政等几大用地之和只占不到15%，尽管工业及制造业用地还将进一步减少，但住宅用地供应仍然面临不足的形势。

自1980年代末期起，纽约重视城市存量用地的建设管理，在城市空地和棕地的利用上，持续推出了一系列适应性政策以打破土地供应障碍，提高住宅供应量以适应城市发展。如今，其一系列建设成果正在显现，经验亦可总结。

利用棕地建设可负担住宅

纽约政府很早就认识到污染土地是提供可负担住宅建设用地的有效途径之一。一方面开发商可以以低廉的价格获得土地，清理后进行二次开发；而且，由于区位和面积因素不适合更大规模的商业、办公或者高密度住宅建设的地块为中小规模的住宅项目提供了机会。

目前，纽约已经颁布的各类棕地支持计划多达三十余个，其中相当多的项目都与可负担住宅及低收入社区建设直接或间接相关：有的以棕地清理为目标，支持各类建筑业态的开发建设；有的侧重于社区复兴与经济发展；也有针对棕地可负担住宅建设项目的专项计划。由于小幅棕地地块相对分散，所以将这类污染地块进行整合，规划为棕地片区并对其进行综合开发不但可以提升建设效益，也有利于更大区域的社区发展。纽约州于2003年开始实施“棕地机会区”（BOA：Brownfield Opportunity Areas）规划，为政府和开发机构建立伙伴联系，并由州政府提供技术支持及财政资助。2006年，纽约市建立了棕地“自愿清理计划”（VCP：Volunteer Cleanup Program），致力于为低到中等污染程度的城市土地提供清理资金，然后用于二次开发，这是全国范围内最先成立的城市一级的棕地清理项目。2011年，纽约环境修复办公室（OER：office of environmental remediation）负责管理VCP，迄今为止，该计划覆盖已230多个开发项目，其中住宅项目160多个，包括45个可负担住宅项目（合计3900多套可负担住宅），最终提供6400个就业岗位以及19500个建造业岗位。纽约市棕地片区规划全称为“社区棕地规划”（CBPA：Community Brownfield Planning Area），通过该项规划，OER可以有依据的高效聚集社区资源，并且通过上级政府申请资金。目前纽约市已建立21个棕地片区，还有12个正在起草中。通过棕地规划区，社区机构和规划师可以通过与市规划局建立合作关系对当地社区的棕地进行恢复性开发。

在建设实践领域，纽约推出VCP计划之前，针对棕地二次开发的建设项目通常采取示范性项目的方式，集结各方力量合作积累开发经验，最终为土地清理、项目融资、规划设计、建造管理的全过程建设进行探索，最终形成完善的棕地开发流程。位于布朗克斯区的Via Verde住区就是一个成功建设的示范性项目，该项目为后续开发的棕地住宅及可负担住宅建设积累了诸多有益经验。

Via Verde住区项目于2006年启动，由纽约住房保护部（HPD：Department of Housing Preservation and Development）和建筑师协会纽约分会联合发起设计竞赛，目的是探索如何利用棕地开发进行可负担住宅的建设，并实现人居环境的可持续发展、提高可负担住宅的建造标准，通过适宜性设计促进居民健康等多重目标。地块位于纽约南布朗克斯区，占地约0.55公顷，其所在区域是布朗克斯最衰败萧条的地区。最终竞赛由纽约当地的建筑设计公司、私营开发商及非营利开发商组成的团队赢得了竞赛获得开发建设权。从方案到落地最终耗时6年，该住区于2012年6月最终建成开放。

Via Verde是一个可负担住宅及商业的混合开发项目，包括150套家庭收入在40-60%AMI的可负担租赁住宅以及71套家庭收入在70-100%AMI的可负担销售住宅。由于南布朗克斯区的哮喘发病率一直高于全国水平，设计希望能够为居民提供更优质的室外空间，因此项目最突出的特点是利用多种绿色建筑策略促进居民的健康生活。该项目采取住宅组团的形式，由一幢20层高层住宅、一幢6-13层公寓以及2-4层联排公寓围绕着一个中心庭院组成。建筑师采用了南部设置低层住宅，逐渐过渡到北侧高层的设计策略，租赁住宅部分设置在高层（109套）及中高层（42套）中，商品住宅部分在中高层及低层部分。阶梯式的屋顶提供多样化的绿地空间：三层屋顶为植栽，四层屋顶为果树，五层的屋顶为社区居民提供种植床作为社区菜园。除了绿色空间外，项目还采用水平、垂直设置的光伏太阳能面板及雨水收集系统以及很多应用在住宅中的节能方案，比如增加保温层厚度及更高效的采暖设备。户型设计考虑到转角户型可以享受到中间户型欠缺的两个朝向的通风优势，而在平面中将中间户型向外突出，不但丰富了视野，也形成有利通风的格局。设计师还利用其他简单有效的手段鼓励日常活动，比如通过规范调整放宽了消防要求，而且允许所有绿色屋顶都可以作为上人屋面。另外，以往的“绿地＋塔楼”模式的高层公共住宅已饱受诟病，但该住区出色的建筑组团式布局策略扭转了人们对高层可负担住宅的不良印象，不仅满足了低收入家庭居住意愿，也受到更广泛收入群体的青睐，为未来可负担住宅开发的建筑设计标准形成了有益参考。

利用空地开发可负担住宅

纽约在1980年代开始针对城市空地进行可负担住宅建设的探索。1987年，住宅保护部联合建筑师联盟对小尺度空地进行研究，希望利用这类地块进行可负担住宅建设。早期的合作研究涉及10个不同类型的城市空地，希望通过创新设计在城市现行建设规范框架下开发适应不同社会群体住宅建设，并形成设计范式。今天，纽约很多市属闲置用地由于旺盛的开发需求已经进行建设，但城市仍然面临进一步提高土地利用效率的诉求。根据2014年纽约可负担住宅计划，特别针对小尺度城市空地提出两项政策：一是“社区建设计划”（NCP：the Neighborhood Construction Program），一是“填充开发自有住宅机会计划”（NIHOP：the New Infill Homeownership Opportunities Program）。这两个项目旨在整合小规模用地建设低密度的可负担住宅（20套以下），并且特别针对小型开发商、社区公司和非政府机构提供优惠。

针对城市小尺度住宅的另两个重要项目，是市民住宅与规划委员会（CHPC：the Citizens Housing and Planning Council）的“造屋”（Making Room）计划以及HPD的“适应性纽约”（adAPT NYC）项目。造屋计划以2030城市人口增长规模为背景提出的住宅建设研究，主要针对未来住宅建设规范和设计标准，包括极小、极高密度住宅的研究。适应性纽约项目，则以HPD领导的“微住宅”（Micro-Unit）设计竞赛为契机，以日益增长的小家庭结构（一人或两人居住）为背景，探讨适应未来人口数量和家庭结构的居住形式以及如何以不增加建筑整体体量、不影响居住品质的方式提高居住效率。

微住宅规划与模块建造方案

竞赛实践地块位于曼哈顿中城的一块HPD所有的空地，nArchitects‘与Monadnock开发公司团队的方案最终赢得竞赛。设计方案突破了两项纽约市现行的住宅设计规范：公寓最小面积不得低于400平方英尺（约40平方米），以及不得整幢楼均为最小面积住宅的规定。但是，模块化的建造方案以及对其他规划控制指标的遵守，使该模式可以适应多种场地、建筑高度及容积率的住宅用地，而且可以大大缩短工期。微住宅项目共计55套公寓，面积在260到360平方英尺之间，目标居住群体是低收入到中等收入范围的家庭。公寓楼配置了丰富的共享设施：包括健身房、门厅、社区活动室、自行车棚、住户储藏间和寄物柜、私人活动室、露台和小花园。

模块化住宅空间构成

模块化住宅的建造

微住宅是纽约第一个极小住宅项目以及第一个应用模块化建造方案实施的集合住宅，探索了极限面积条件下实现居住舒适性的综合策略，提供每户高达2.95米的室内净高和微型阳台。该项目目前正在施工，预计今年可以建成开放。

经验与启示

中国城市保障性住房目前处于大规模建设阶段，未来城市用地也面临存量建设的局面。借鉴纽约利用存量土地进行可负担住宅开发的经验对我国用地紧张以及高密度居住的城市进行建设具有一定意义。

自纽约VCP建立以来，棕地再开发项目在申请、审批、核准及清理全过程采用高效便捷的流程化管理方式，为项目开发前期的土地整备扫清障碍，提高了开发商进行棕地投资的信心。通常，开发团队只要参照官方模版递交4份文件，随后由审批者直接修改以减少中间过程，并且全部在网上完成。现行的棕地可负担住宅项目从申请到土地清理结束只需半年时间，住宅项目建设周期3年左右（Via Verde项目则耗时6年）。此外，VCP减少了项目开发风险，比如之要求开发商在土地清理完成后才能申请建设优惠补贴，但是并不排除申请失败的可能。

棕地住宅或填充住宅开发尽管已有很多成功建设的经验，然而，相较商业住宅来说，可负担住宅面临更多困难，一是开发商倾向追求更高的利润而不愿开发，二是政府的金融支持有逐渐萎缩的趋势。通过示范性项目，一方面对于建设过程中的规划设计问题和政策性障碍进行梳理和调整，一方面为其他类似项目的开发建立信心、树立榜样。Via Verde住区的设计过程突破了不少现行规范。例如由于地块形状的问题，无法满足通常要求的地面停车位数量；为了增加居民的步行机会特别将楼梯间做成开放形式；另外也突破了对上人屋面的相关规定。城市“微住宅”项目则突破了纽约之前对公寓最小面积的规定。这些探索都是通过开发团队与城市管理部门的不懈沟通，通过示范性项目改变了僵化的规范条款，从而推动了整个住宅产业的适应性发展。

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