打击非法集资，理顺权责当为第一要务

2月4日，国务院网站发布《国务院关于进一步做好防范和处置非法集资工作的意见》（国发〔2015〕59号，下称“59号文”）。该文的发布，证实了最近对互联网金融等非法集资重灾区的整治行动是有顶层设计的。可以看到，这个文件在2015年10月19日就正式出台，基于一些考虑，正式发布是在2016年2月4日。并且，这个文件规格非常高，由国务院本部正式发文，而不是国务院办公厅，因此，59号文将成为未来一段时期打击非法集资的纲领性文件。

政府，特别是中央政府，历来重视对非法集资的打击，因为非法集资往往“参与群众多、财产损失大，频繁引发群体性事件，甚至导致极端过激事件发生，影响社会稳定”。

但是，非法集资一直是“野火烧不尽，骗子吹又生”，说明其土壤非常深厚。具体而言，除了59号文提到的“长期以来，我国经济社会保持较快发展，资金需求旺盛，融资难、融资贵问题比较突出”的金融压抑问题之外，笔者以为，还跟目前的金融监管和风险处置的体制，特别是央地权责划分的混乱有关。本文略述一二。

第一，地方政府促发展责任和防风险责任的冲突

《意见》指出，非法集资的打击由“地方各级人民政府牵头，统筹指挥”。然而，非法集资猖獗的一个原因，就是一些地方政府或明或暗的支持。如果没有资金链断裂，民间资金的融通，是有利于当地经济增长的，因此，在资金链没断裂之前，地方政府往往对这些新金融机构或准金融机构大力扶持，进行各种形式的站台和背书，至少是默许其壮大。只有等到资金链断裂之后，特别是影响到地区稳定时，才会高度重视，关停并转，强力弹压以平民愤。正所谓，不出事都是普惠金融，出了事都是非法集资。

以目前最著名的泛亚和e租宝为例。泛亚事件中，当地政府推波助澜的责任，已经讨论很多，但在e租宝事件中，地方政府的责任还讨论较少。该公司老总如何奢侈就不说了，他还是蚌埠的政协委员，难道之前一直是安分守己的？

想必决策层也注意到这些问题，59号文中特别提到，要“进一步规范约束地方各级领导干部参与民间经济金融活动”。但语气实在太弱了，应该严格限制各级官员，以参加金融公司开业、司庆、年会等为名，在这些场合为这些金融机构站台背书。不能等到出了事才切割，而是应该对正常公司、可疑公司都敬而远之。这不仅仅是八项规定、反腐倡廉的事，即便官员是出于促进当地经济和金融发展的良好目的，也要防止“被背书”。

第二，日常监管责任和风险处置责任的错配

仍然以e租宝为例，不要再拿P2P监管办法没有正式出台说事了。P2P尚未正式监管，但融资租赁也没有监管吗？融资担保也没人监管吗？都有监管，但对它而言，只不过是个摆设而已。

那么多虚假的融资项目，堂而皇之地存在一年多，说明融资租赁行业的监管根本流于形式，这完全是体制的原因。在我国，一个租赁业务就分为两种：融资租赁和金融租赁，前者归商务部和各级商务厅局监管，后者归银监会和各级银监局监管。而这两者的业务属性，其实毫无区别。特别是其中的融资租赁，几千家企业，总资产规模都没有公认的统计，其日常监管能好到哪里去。

根据59号文，“对需要经过市场准入许可的行业领域，由准入监管部门负责本行业领域非法集资的防范、监测和预警工作”，其中却不包含风险处置。也就是说，融资租赁平常应该由商务部门来监管，但发生风险时，由各级地方政府的打击非法集资领导小组负责，而该小组的办公室一般设在金融办。

这实在是不合理，风险处置由金融办（和公安部门）牵头，但平常监管则散落在各个部门。这其实还算好的了，因为商务委和金融办毕竟属同一个地方政府领导。但就连一些中央垂直监管的金融领域，如果出了风险事故，也往往要地方政府来处置，你说这里面有什么江湖道义可言。

第三，责任层层下放后监管能力跟不上监管责任

59号文中明确规定：“省级人民政府是防范和处置非法集资的第一责任人”，但又同时说明：“地方各级人民政府要有效落实属地管理职责”。在这一逻辑下，省级政府出台的实施细则中，就会将责任进一步下放，要求地市政府为非法集资防范和风险处置的第一责任人；而地市政府的文件中，又会进一步下放。小额贷款、融资担保的监管就是这么干的。

最终就是：“上面千条线，下面一根针”，第一线防范和处置非法集资的，就是街道和居委会的老大妈了，而这些老大妈本身就是非法集资的受害者。这一点可能夸张了一些，但层级越往下，金融监管能力肯定也越低。

第四，跨区域经营的金融业和属地化管理的监管责任相冲突

上述这种一线责任层层下放的思路，符合中国政府属地化管理体制的一贯逻辑，但却不符合金融业管理的需要。因为金融业很难局限于一地经营。例如监管制度纸面上虽然禁止小额贷款公司跨区县经营，但实际上监管部门都是睁一只眼闭一只眼。而到了互联网金融，这一冲突就更加严重，P2P网络借贷日常监管和风险处置责任是地方政府，但其经营范围却是全国。

可能也是意识到了这一问题，59号文以专门一段，特别提到“跨省案件”的处置原则。方法是要求牵头省份和协办省份，要在“坚持统一指挥协调、统一办案要求、统一资产处置”的原则下，通力合作。这是不是说明，对全国性大案，指挥权已收归中央？这跟所谓“省级政府是非法集资防范和风险处置的第一责任人”，已有点自相矛盾了。随着互联网金融等的发展，未来这种全国性大案要案，可能越来越多，考验目前的非法集资防范和风险处置机制。

当然，如果非法集资大案要案已经发生，在维稳和讲政治的大局观下，我相信各地政府都会尽力去维护稳定。但关键是，在这种体制下，地方政府的非法集资防范工作根本无从下手。再想想，如果一家公司，向本地发放贷款，但不向本地人民集资，专门通过网络从外地集资，那么该地地方政府有监管的激励吗？因此，“收益本地化，风险大家担”的金融业与我国属地化管理的政府管理体制，出现了严重冲突。

写到这里，都是吐槽，实在抱歉。其实，相关问题我之前已经有不少论述，其中不乏“建设性”意见，具体可见之前文章（如《地方金融管理部门应专责监管》，腾讯财经，2015年10月12日），这里就不再重复了。