少数派|城市物业管理研究者:关于街区制,你想知道的

澎湃新闻特约撰稿 林玮/清华大学公共管理学院博士研究生

2016-02-24 13:12 来源:澎湃新闻

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四川省宜宾市,莱茵河畔“开放式小区”航拍图。  视觉中国 资料图
2016年2月21日,新华社播发了《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》。针对城市规划随意变更、城市建筑特色缺失、文化传承堪忧;城市建设盲目追求规模扩张,节约集约程度不高;违法建设、大拆大建的问题,以及环境污染、交通拥堵的“城市病”等一系列问题,《意见》采纳了大量前瞻而富有建设性的意见。
其中,第十六条提出的“街区制”,引起特别多的讨论。这里,作为公共政策、房地产法与城市物业管理的研究者,笔者愿意针对其中的一些疑惑,分享自己的看法。必须强调,这里只代表个人观点。

——这个政策是“拍脑袋”想出来的吗?
答:这份文件是时隔37年重启的中央城市工作会议的配套文件,题头“中共中央国务院”显示规格之高,因此绝不可能是所谓“拍脑袋”想出来的。
一般而言,这样的政策会有具体的部委、规划设计院、科研院所等牵头并参与前期调研。这包括信息情报搜集、舆情研判、国外政策研究、现状问题梳理、成功案例分析、政策方案比较、征求地方与各相关部委意见等复杂流程,最后还需要通过会议集体审议通过。可以说,制定这样的政策,必然是集中大量决策精英之智慧的过程。
我们可以看到,过往媒体及公众舆论经常批判的规划朝令夕改、贪大求洋、耗能费地、步行不便、交通拥堵、文化特色缺失、天际线混乱等问题,该《意见》中均予以明确反对,并提出了具体的预防与解决思路。这无疑是吸纳并回应民情民意的体现,应给予肯定。
此外,《意见》还大量吸纳了国内外城市规划与城市建设的先进做法,如多规合一、地下综合管廊、分布式能源建筑、装配式建筑等。
那么,为什么《意见》出台之前未经征求意见呢?
个人认为,一方面,这只是一种政策宣示与宏观原则,俗话叫“大政方针”。这种政策文件变成实践,还需要人大修法立法、国务院及相关部委制定法规规章,使得政策合法化。而这个合法化的过程,有一系列法律法规,来保障立法过程的公开透明,让相关合理意见得以采纳。
另一方面,民主并不意味着民粹,多数人理解并赞同的政策,亦可能是糟糕或落后的选项。中国城镇化进程处于关键时期,而城市规划与设计在需要满足公共性的诉求之外,也具有极强的科学性、艺术性,需要专业人士高瞻远瞩、未雨绸缪。为避免各执一词导致的无效率或推倒重来导致的浪费,我们需要尊重专业人士的能力,在民众与精英之间取得平衡。
——为什么需要推广街区制呢?
答:
在我看来,“街区制”所针对的,主要是“超大盘”和封闭单位大院。前者主要是中国前些年房地产市场疯狂发展的产物,规划贪大求洋,缺乏集约、节约、人居、配套意识;后者主要是计划经济时代“单位制”的孑遗,体现了一种封闭、保守、官僚的习气,有碍形成鲜活的城市生态与合理的路网规划。
针对这种现状所造成的问题,我归纳为:宽街无市、千城一面、交通梗阻、有机联系缺失,也未必真的安全。
宽街无市,即现有主干道过宽,而小区之间使用围栏围起,导致步行交通不便,临街底商难以发展,降低了生活便利度,提高了创业门槛,这与香港、台湾等地半夜下楼即能吃到可口小吃形成鲜明对比。
千城一面,即由同一开发商大规模开发一片区域,导致建筑外观、功能等趋同,缺乏特色及有机配套。
交通梗阻,即有的城市道路到小区或大院外围就得被迫绕行,缺乏城市路网的“微循环”,对此已有大量阐述。
有机联系缺失,即居住与文化、商业、办公、服务体验等城市功能被人为剥离,围墙和宽阔道路造成相邻建筑难以形成社会网络、商业合作等有机联系。
未必真的安全,即现有小区楼栋安防设施基本处于空转状态,而由于小区人员过多,大门岗也无法一一核实进出人员身份——事实上,这种安全感很大程度上只是围墙给予的心理安慰。
“街区制”值得担心或需要预防的问题,主要包括交通安全与停车场地。国外居住街区大多有许多“STOP”标识、限速10-20km/h、禁鸣喇叭,在路口必须停车三秒、环顾无人才可重新行驶,且无论何时一定礼让行人。而在中国道路交通文明水平之下,要达到这样的要求,无疑还有很长一段路要走。
——私人空间会被侵占,法律的尊严会被践踏吗?
答:
这种焦虑心态可以理解,但并没有很大必要。这两天微信上疯传的文章怀疑这一政策侵害私有产权,并采用保护产权有利经济发展的论断及“风能进、雨能进、国王不能进”的法谚进行论证。我认为,对此不必太过担心。因为,在现有法律框架下,这些问题都是有其解决方案的。
首先,《物权法》是一部民事领域的法律,而公私界线的划分、对公权力的限制,则属宪法与行政法领域。有记者在针对《物权法》的司法解释新闻发布会上向最高人民法院提问相关问题,在我看来,记者当然有权提出自己认为有价值的问题,但从法律专业的角度,这个问题有些不合适。
其次,私有产权并非绝对的权利,私有产权某些情况下要让位于公共利益——关键是,实践中对公共利益的确认与公私利益的平衡。
再次,在我国现有法律框架下,通过征收程序即可对业主共有的小区道路、绿地等进行征收,并提供合理补偿。相信这里的问题不是非此即彼的支持或反对,而是补偿标准。在这个过程中,随着过往征地搬迁经验的总结与法治及程序的完善,公权力不可能再是肆意的。
第四,城市规划在任何国家和地区都涉及政府管制,因为规划会对相邻建筑乃至整个社会产生外部性。
第五,对因规划变更而导致损失(或预期利益的损失),依据信赖保护原则,应给予相关方合理补偿。有人拿“70年产权”来说事,则是混淆了国有建设用地使用权和对地面建筑物、构筑物的所有权。
从当前城市建设实践来看,我个人认为,更应该担忧的是,地方政府害怕高额补偿和社会不稳定,而对更优的城市规划方案唯恐避之不及。例如,与日本相比,为避免过高的征地搬迁成本,我国城市间新建高铁线路普遍未引入市区,造成交通集散不便和潜在地价收益的流失,损害了公共利益。
——如果要“打开小区”,具体可能怎么做?
答:
“打开小区”首先在文件中表述为“逐步”,即分析具体情境、具体条件以决定实施节奏;其次这是一个专业与科学的问题,即从路网规划、城市形态上看,是否有必要打开既有小区。每个小区的情况可能都不一样,包括建筑年代、周边路网情况、小区档次与业主素质、既有公共道路公共空间情况等等,需要具体问题具体分析。
如果有必要打开,则具体做法可分为平等协商与强制征收两种。如果是平等协商,则属于业主自治中的重大事项,需由业主大会中大于2/3的户数且大于2/3的专有部分面积才能决定。如无法召开业主大会,则可以通过书面逐户征求意见完成。如果是强制征收,则与现行状况应无差异,由政府发布公告。由于《意见》同时强调了规划的严肃性、稳定性,这类决策理应万分慎重。相关补偿可以按照专有部分面积比例,分配给业主,或补充维修资金。
——街区制的小区,物业管理还怎么管呢?
答:
中国“物业管理”的概念,是由英国引入香港,再从香港流传到深圳的。香港的城市形态就是街区制,物业管理很大程度上是楼栋管理。现有物业管理主要业务分为客服管家、保洁绿化、安防消防、工程设备维保等。
因街区制而受到影响的,外围的绿化和保洁是其一。在街区制的条件下,由于绿化和公共道路从业主共有变为市政管理,相关服务可能由业主买单变成政府采购服务,这个将减少业主的开支(包括公摊水电费开支),但影响不会很大。
另一块受影响的是安防。原先每个小区安排大门岗和巡逻岗即可,现在则需要每栋楼立岗值勤,由于治安状况的复杂,还需要加强巡逻、监控力量,这会增加开支。
从物业管理公司角度看,街区制将极大缩小物业管理区域的面积,造成缺乏规模效益。原先可以共享的安防员、水电维修技工等,现在无法共享了。这势必导致成本上升。另一方面,由于楼栋管理的协调成本较之小区管理降低,有可能产生个人从业的物业管理师及水电维修技工。再者,试图通过收购在管“超大盘”的物业公司,以推广APP开展社区电子商务的企业,可能受到较大不利影响。
——推广“街区制”,会对相关行业产生什么影响?
答:
1)首当其冲的应该是房地产业。对于住宅来说,可使得建筑样式及定位更多样化;使得中小开发商可以获得小幅宗地,打造小而美的建筑,降低创业门槛;对商业地产来说,可能临街底商会分流一些专门的城市综合体的客源;开发商将减少设计公共空间所耗费的精力,减少相关管路与道路的建造成本,而将更多精力集中于建筑内部,将健身房、游泳池等公共设施集成于建筑内部。由于社区品质很大程度上非开发商所能控制,消费者将较难主动通过市场选择楼盘内部的居住环境,而需要用脚对地方政府打造的绿化园林、清洁卫生、噪音尾气控制等居住品质进行投票。
2)其次应该是零售商业。城市综合体中引进大型卖场集客的方式,会被一定程度上冲击;社区零售这样的小微企业或许可以重获生机,有利于创新创业。
3)再次应该是电子商务,电子商务可能会受到便利的社区零售的冲击。
4)第四是生活服务业,更加开放与多元的街区,有利于美发美甲、健身培训等生活服务业的展开,也有利于社区O2O、体验式消费的发展,未来可能会有更多“小而美”的个性化业务产生。
5)第五是智能家居与安防设备厂商,即过往被忽视的楼栋、家庭安防设备将重新被重视,视频监控、红外警戒、指纹识别、可视对讲、自动报警等技防设备将获得发展。
——街区制会对基层治理产生什么样的影响?
答:
街区制将创造城市治理的新格局。
一是将部分原先属于物业管理(私法自治)范围的事务重新纳入政府服务的范围,如公共道路设施和绿化园林管养,公共部分卫生保洁等,这需要创新一种公私结合的基层治理模式,引入市场化承包商竞争与街区住户满意度调查。房地产的价值很大程度上将取决于基层政府的治理能力,如做得不好,有可能导致矛盾向基层政府集聚。
二是增加住户选择房产自身所需承担的责任,包括对于街区环境、文化氛围和临近建筑业态的考量。
三是比起超大盘或封闭大院,楼栋管理有利于降低沟通协调成本,可能形成较为紧密的邻里关系,但这也尚待观察。
(作者系清华大学公共管理学院博士研究生,研究领域包括公共政策、房地产法与城市物业管理。文章仅代表个人观点。)
责任编辑:王昀澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> 街区制,小区,拆围墙,公共管理,装配式建筑,物业管理

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