申论｜五个新城租赁住房市场存在的问题及若干对策

新城发展的关键难点在于持续导入高质量产业和高素质人口，完善住房体系是实现新城产城融合与职住平衡的基础性保障，高品质、低价格的住房既有利于吸引人口集聚，也有利于降低企业综合成本。在有效遏制上海商品住宅价格过快上涨，严防新城发展“房地产化”的背景下，加强和完善租赁住房供给及其制度设计是支撑新城建设成独立的综合性节点城市的迫切需要，也是“把新城建设成为令人向往的未来之城，让工作生活扎根在新城成为更多人的优先选择”的必要之举。 

一、新城租赁市场现状如何

租购并举、住有宜居是新城之“新”的重要体现，但从当前新城租赁住房发展现状和未来综合性节点城市建设的需求来看，新城的租赁住房供给普遍还存在结构性短板，不利于建成产城融合和职住平衡的综合性节点城市，主要体现在以下三个方面。

一是尽管当前租赁住房的供求比较高，但中高端人才需要的优质住房存在结构性短缺。从面上看，上海5个新城并不“缺房”，根据克而瑞机构数据测算，目前全市租赁住房供求比约为1.4∶1（区域内可出租机构和私人房源总数与有租房意向人数的比值），郊区新城供求比总体高于中心城区，如松江新城作为5个新城中发展水平相对较高的一个，租赁住房供求比为2.2∶1，部分远郊新城供求比更高。但是，从房源结构看，现有租赁住房总体品质相对偏低，供求关系的总量数据部分“掩盖”了新城高品质租赁住房的结构性短缺。若从未来新城大规模吸引高素质人口以及高端人才的需要来看，目前新城高品质整套出租的优质租赁住房供给明显欠缺，无法满足独立的综合性节点城市建设的需要。

二是现有优质租赁住房价格总体偏高，对新城吸引人口集聚形成“隐性门槛”。有专家测算，2020年上海市中心城区、近郊区、远郊区的租赁住房均价分别为90元/平方米/月、60元/平方米/月和36元/平方米/月，房屋整租价格（以55平方米测算）分别为4950元/月、3300元/月和1980元/月，毗邻中心城区且交通便利的松江新城房屋整租价格已达到4000元/月左右。如按业内通用的房租收入比不超过30%的比例计算，承租人或家庭月收入需达到11000元以上，即需达到全市中高收入水平，才可以相对轻松地承担在郊区租赁整套住房的开支，这就形成了对许多新市民群体在新城居住的“隐性门槛”。毫无疑问，租赁住房价格主要由市场决定，当前新城租赁住房供给结构及其价格水平，与各个新城所处的发展阶段、产业结构和人口构成密切相关，具有其现实合理性。但从新城打造综合性节点城市的发展要求来看，优质租赁住房价格偏高降低了对新市民群体的吸引力，提高了导入人口的居住成本，也将直接影响新城对企业的吸引力。

三是对照新城近中期人口导入规模，需要适度超前扩大优质租赁住房供给。除南汇新城情况比较特殊外，其他新城均为所在区的政府驻地，城市功能和人口基数比较理想，因而职住平衡程度较高，相当规模在新城就业的人群就在新城或临近地区居住。曾有调查显示，新城约有70%的就业人口就在新城范围内居住，这表明，职住融合是新城产城关系的重要特征。随着新城建设发展水平提升，这一比例有望进一步提高，应当结合人口导入情况适度增加租赁住房供给。按照新城人口导入和集聚目标，到2025年5个新城常住人口总规模将达到360万左右，至2035年将各集聚100万左右常住人口，如果以发达国家30%～60%左右人口租房的比例为导向，5个新城约需要租赁住房50万～100万套。参照近年上海集中式租赁社区建设进度，从拿地、建设到投入运营大致约需要3年时间，因而新城发展中需要根据人口导入情况，前瞻谋划和适度超前筹措租赁住房房源，扩大优质租赁住房供给。 

二、上海新城租赁住房发展亟须解决的主要问题

新城建设发展历程和未来发展需求表明，发展好租赁住房对于新城打造综合性节点城市具有重大意义。从全国及上海近年实践来看，建立多样化、高品质、强保障的租赁住房体系是符合超大城市新城发展需要的必要途径。近期，住建部明确表态“下决心、下力气解决好新市民和青年人住房问题”。

实际上，2017年以来，上海已经加强新城租赁住房供应，特别是大力推动规模化租赁社区建设。近年来，嘉定、青浦、松江、奉贤、浦东等区拍出的纯租赁住房（Rr4）地块和15%自持租赁住宅地块有相当数量位于5个新城，这将为新城提供一批较高品质的租赁住房。同时，《上海市新城规划建设导则》提出，将加大新城租赁住房供给，且轨道交通站点周边600米范围内新增住房中以租赁房为主，这样可以较好地解决优质租赁住房总量不足问题。但是，若期望新城租赁住房充分发挥应有作用，其建设和运营仍面临3个制约因素。

一是面向不同群体的差异化租赁住房产品有待丰富。考虑到5个新城定位为综合性节点城市，完整的城市功能必然需要有多样化的居民群体作为支撑，而对大学毕业生、蓝领工人以及其他新市民群体来说，对租赁住房的位置、房型和价格等需求各有不同，具有可负担性的高品质租赁住房总体比较缺乏。例如，新建的租赁住房由于在设计之初就瞄准租住特点，在产品设计和服务模式等方面都较普通商品房更适宜租住，但同时规范化的开发建设和管理服务等综合成本也较高，其租金水平可能难以充分匹配新市民群体和蓝领群体等的租住需要。因此，在下一阶段，新城租赁住房发展必须针对多元群体的租住需求特点，提供更多差异化、高品质且可负担的租住产品，进一步提高租赁住房对中低收入群体的吸引力和保障性。

二是租赁住房建设运营主体发展可持续性需要增强。培育规范化的租赁住房市场运营主体，是提高租赁住房服务品质的重要举措。调研发现，租赁住房业务在现有模式下普遍呈现前期投入较大、回正周期较长、盈利较单一等特征，可能在一定程度上影响新城租赁住房运营的可持续能力。从2021年开始，新城规模化租赁社区将逐步交付使用，促进运营主体提升可持续经营能力成为迫在眉睫的问题。

三是“租购同权”等关键配套政策尚未突破。以同等享受基本公共服务权利为重点的“租购同权”改革，是对租赁住房发展具有决定性影响的重要政策导向。但是，由于优质公共服务资源具有稀缺性，特别在教育领域尤为突出，包括上海在内的各大城市普遍处在研究探索阶段。在租购住房基本公共服务享受同等权利暂未取得实质性进展的情况下，即使未来新城高品质、低价格的租赁住房和租赁社区供应明显增加，其吸引力仍然比较有限，甚至可能由于租赁住房建设超前于产业发展和人口集聚的实际需要，影响房屋利用效率，无法实现抑制新城商品房价格过快上涨的作用。2020年以来，国家层面明显加大对租赁住房发展的推进力度，并对前期政策进行了适当调校，2020年9月国家住建部发布的《住房租赁条例（征求意见稿）》中提出“承租人可以持住房租赁合同，按照有关规定申领居住证等，依法享受基本公共服务和便利”；2020年中央经济工作会议更加清晰地强调，“加快完善长租房政策，逐步使租购住房在享受公共服务上具有同等权利”。上海新城发展要超越中心城区蔓延扩张的一般规律，应当以突破性的政策作为支撑，如果能够在新城率先探索租赁住房承租人子女入学等享有与购房人同等的权利，将对提高新城特别是青浦、奉贤和南汇3个远郊新城对人才和企业的吸引力有很大帮助。 

三、促进新城租赁住房发展的若干对策建议 

（一）加强上海新城租赁租房体系的顶层设计

建议开展5个新城租赁住房的专题研究和整体规划，根据5个新城的发展阶段和功能定位，合理确定租赁住房的土地供应、体系结构、政策配套等重大问题，形成指导未来5-15年新城租赁住房体系建设路线图。

（二）稳步扩大新城规模化租赁社区建设

将上海集体经营性建设用地入市指标向5个新城适度倾斜，并优先用于新城租赁社区以及相关配套服务设施建设，根据新城人口和产业导入情况，适度超前推动租赁社区规划建设。

（三）提高新城租赁住房供给的精准性

面向新城低收入群体，高度重视保障性租赁住房建设，加强公共租赁住房供给；面向落户新城的新市民群体，推动建设高品质的人才公寓和公租房，支持利用新城闲置、低效存量资源，改造建设租赁住房；面向新城产业工人等群体，支持市场主体改造建设环境优、价格低的“蓝领公寓”；面向城市运行所必需的基础服务人员，探索增加宿舍型租赁住房。

（四）优化完善新城租赁住房整体布局

围绕产业园区发展需要，在新城产业社区、科创园区等产业园区中增加租赁住房，促进职住平衡和产学研创新联动。围绕现代服务业发展需要，鼓励改造现有老旧商务楼宇和商业网点设施，发展兼具办公、研发、休闲等复合功能的嵌入式租住空间，构建“产城一体”的创新空间布局模式。

（五）丰富租赁住房供应主体结构

围绕加强新城租赁住房的基础保障属性，提升新城新增住房中政府、机构和企业持有者的租赁性住房比例。支持租赁住房企业提高增值服务能力，推动盈利阶段后置化，不以租金“剪刀差”作为盈利的主要手段，更多地从租后服务中扩大利润，探索多元化盈利模式。支持人才集聚的大型企事业单位、产业园区等利用自有土地等建设保障性租赁住房。优化完善产业园区配套功能，支持在产业园区内集中配建租赁住房。

（六）在新城率先探索基本公共服务租购同权

引导市内和区内一流中小学在新城内加大布局建设力度，以长租租户子女享有同等就学权利为重点，探索在5个新城的部分社区率先开展试点，对于夫妻一方在新城范围内创业就业的，子女享受同等就学待遇，及时总结试点经验，向郊区新城全域扩展。同时，积极建设以租赁住房集中地区为中心的“社区生活圈”，完善租赁住房周边生活服务配套。

（七）加强新城租赁住房行业服务和监管水平

依托市住房租赁公共服务平台，强化新城房源数据、企业数据、租客数据、运营数据的整合汇集。探索在新城率先建立住房租赁资金监管制度，参照《住房租赁条例（征求意见稿）》规定要求，以及杭州等城市强制设立资金监管账户并针对分散式租赁住房项目要求缴纳风险防控金等做法，加强资金的动态监管。建立企业及经纪机构的评分机制，将诚信记录、业务状况、管理情况、运营资质、与承租人住房租赁合同签订年限、是否有高风险经营行为等作为评分标准，加强评分结果公示和结果运用。

（作者顾玲玲系上海城方租赁住房运营管理有限公司经济师。本文首发于《科学发展》2021年6月刊，澎湃新闻经授权刊发，刊发时有删节） 

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