澳大利亚专家：新国防白皮书指向战略不确定性，非遏制中国

【编者按】

美国太平洋空军发言人日前透露，美国或在澳大利亚部署B-1远程轰炸机，也不排除将扩大B-52轰炸机的任务范围。不过他也强调，目前一切还在商议之中，尚未做出最终决定。

这是上月底澳大利亚政府发布2016国防白皮书之后，两周之内再度引发中国方面的关切。新版白皮书直言对中国在南海填海造岛行动的空前速度和规模格外感到担忧，并称东海和南海的领土争端给亚太地区带来了不确定性和紧张，对于未来20年影响澳大利亚国家安全的预判中，中美之间合作与竞争并存的关系首当其冲。

以上涉及南海的表述引发中国方面的“坚决反对”，中国国防部和外交部新闻发言人接连表达“不满”。“中方对澳方白皮书涉南海内容表示严重关切，对其中指责中方岛礁建设的内容表示坚决反对。”中国国防部新闻发言人吴谦此前表示，南海问题不是中澳之间的问题，在南海的依法航行自由过去没有、将来也不会受到任何影响，希望澳方珍惜来之不易的中澳关系良好发展势头，不参与、不采取任何有损地区和平稳定的事。中国外交部发言人华春莹进一步希望有关方面停止推动所谓联合军演和联合巡航，停止在亚太地区不断加强军事部署。

澳大利亚新国防白皮书内容丰富，不出意外地遭遇了中国的冷淡回应。但或许，该文件的战略依据最终指向对冲风险，而非遏制中国崛起。

来自北方的潜在威胁

2016年国防白皮书预示着澳大利亚军事开支和高端国防能力的显著增加。堪培拉相信未来20年将充满“更大的安全不确定性”，特别是在各国竞争逐渐增多的亚太区域。因而澳大利亚将增强自身军事实力，作为未来的保障。

堪培拉正寻求完成三件事的能力。第一是威慑、拒止并击败来自澳大利亚北面的潜在威胁。第二是领导或支持区域合作，保障澳大利亚在东南亚海域和南太平洋“战略后院”的安全。第三是贡献军事力量，采取包括增强和美军互通性在内的措施，保障印度洋-太平洋区域的稳定和基于规则的全球秩序。这些目标同“大陆防御”、“良好的国际社会公民”、“加强澳美同盟关系”等澳大利亚战略传统是一致的。

但澳政府对国家利益面对的潜在威胁的评估，从根本上发生了改变。国防白皮书明确指出，当前这些潜在威胁正在亚洲地区不断产生。现今，中美关系、南海和东海的局势、亚洲的军事现代化以及南太平洋区域潜在的不稳定性都加剧了澳大利亚对自身未来安全环境的焦虑感。这些担忧又为新的国防采购提供了动力。

国防部采购清单上的高价商品包括替换现有6艘潜舰而采购的12艘新潜艇，72架F-35A型联合攻击战斗机，用于海上侦察的14架P-8A反潜机，以及用于更新海军装备的9艘新护卫舰和3艘新防空驱逐舰。其中许多装备在先前的国防白皮书中已被公布，但此番经过特恩布尔政府批准并获得经费，将极有可能在2020至2050年间成为现实。为支付这些装备，澳大利亚将在未来十年间增加300亿美元的开支，在2020年代初期将国防开支提升到GDP的2%。

但无论是这些国防力量还是增加的预算数字，它们代表了对逐渐增强的战略不确定性的慎重回应。

澳大利亚士兵在丛林中参加演练。

亚洲地区的日渐军事化

随着亚洲国家财富的累积和国防力量的快速现代化，澳大利亚正面对一个“日渐军事化”的区域，它必须不断更新自己的军事态势，以因应力量均势。一些预测显示，2030年之前东亚和东南亚区域将拥有288艘潜艇，因为中国、日本、印尼、马来西亚、越南以及其他国家和地区都加速获取先进的新舰艇。第四代和第五代战机也加速扩散，意味着亚洲的空域将上演越来越多的竞赛。

很显然，澳大利益面临直接威胁的可能性很小。但先进军力投射平台的扩散制造了不确定性，对澳大利亚从北面维持空海优势的能力带来潜在风险，而维持该优势是堪培拉长久以来国防战略的核心。事实上，同中国建设拒止能力以保卫海岸线以因应潜在威胁一样，澳大利亚购买潜艇、P-8A反潜机和F-35战机，是为了确保堪培拉有能力做好自己的大陆防御。

澳大利亚面对可能被卷入其中的日渐增多的安全挑战。从中美关于亚洲战略秩序的竞赛、朝鲜半岛的核扩散，到南海的不稳定局势、东南亚恐怖主义势力的威胁，澳大利亚的安全环境面临前所未有的不确定性。建设一支能应对大国竞争等各类不确定性事件，能维持局势稳定和海洋安全，更具实力、更灵活、更全方位的国防力量，在国防白皮书呈现的战力决策（capability decisions）中占据最重要位置。

澳大利亚为购买新武器所增加的300亿美元支出显得沉重，但并非不符合更大范围内的区域潮流。目前，亚洲各国大规模的军力建设让这一区域每年的国防支出达到4350亿美元，并有望在2020年前达到5330亿。2020年以前整个亚太区域的国防开支将占到全球防务开支的三分之一。在这一背景下，澳大利亚每年4.5%的开支增幅显得较为温和。事实上，有分析指出，在2035年，堪培拉增加的国防开支让它的预算能够赶上邻近的印尼和日本，却不会让澳大利亚的国防开支超过这些国家。

对华防范成分增多

除国防实力外，国防白皮书确实表明了对未来亚太区域内中国角色的一些担忧。具体而言，该文件指出澳大利亚“对中国在南海工程前所未有的速度和规模感到非常担忧”，并声明堪培拉反对“任何在东海改变现状的强迫性或单边行为”。相应地，白皮书表达了对美国和东盟国家的外交支持，也表达了澳大利亚既愿与中国合作（engage），也愿在与中国的关系中采取“防范”策略（hedge）的态度。

但这并不意味着澳中关系注定变得更糟。相反的，白皮书明确指出澳大利亚愿意同中国继续开展军事交流和国防合作，以“强化双边理解，促进军事透明并建立互信关系”。澳大利亚已经同中国开展了许多军事演习，数量超过任何其它国家。澳大利亚也非常重视和中国在打击海盗、促进海洋安全和搜寻马航MH370客机上的合作。尽管对未来的中美关系有所担忧，也对北京在南海的行动提出异议，但澳大利亚仍然对同中国持续的军事和安全合作持欢迎态度。

总的来说，澳大利亚2016年的国防白皮书可以被视为在更加不确定的时代发展更强大军事力量的“首付款”。它强调了堪培拉对亚洲令人担忧的战略趋势的关切，也提出了国防预算，以构建新的军事实力来应对这些挑战。但澳大利亚的所作所为都不是为了遏制中国，这些文件也并未显示澳大利亚具有给中国崛起制造困难（complicate China’s rise）的意图。尽管堪培拉采取“防范”策略，以应对未来中美之间和区域内的不确定性，但堪培拉仍愿同北京和其它亚太区域伙伴一道，促进区域安全，维护国际规则。

（作者现为复旦大学亚太区域合作与治理研究中心访问学者，澳大利亚悉尼大学美国研究中心研究员。王彦琦 译）