中国社科院《欧洲难民危机报告》：《都柏林公约》已行不通

6月14日，中国社会科学院欧洲研究所和中国社会科学出版社在北京共同发布了《欧洲难民危机专题研究报告》。

“动笔之初，正值欧洲难民危机高潮迭起；完稿之时，又逢2016年春天地中海难民船颠覆，悲剧再度上演。”报告的作者中国社会科学院欧洲研究所研究员赵俊杰在发布会上感慨地说。

2015年8月，欧洲难民潮达到峰值，赵俊杰彼时正好前往比利时访学。“本是为了研究全球气候问题而去，最后却带着对欧洲难民危机的思索而归。”赵俊杰说。他将三个月的考察研究结果写成了十余万字的《欧洲难民危机专题研究报告》，分析探讨欧洲难民危机的特点、产生原因及应对策略。

赵俊杰指出，此次欧洲难民危机中混杂着战争难民与经济移民，导致欧洲接纳、安置难民工作难度大幅增加，用以规制欧洲国家接收难民工作的《都柏林公约》早已不适应当前社会形势，需尽快修改。

“线路清晰、身份混杂”

“此次难民潮来势汹涌、规模浩大。”赵俊杰在报告中指出，据联合国难民署统计，2010年通过海路偷渡来欧洲的难民和移民人数为9700人，2014年已增至219000人。

欧洲庇护支持办公室统计数据显示，2015年1月至12月，超过120万人向欧盟提出首次难民庇护申请，与2014年相比增长123%。汹涌的难民潮从中东及北非几个国家集中涌向欧洲。

“历史上欧洲也曾发生过几次较大的难民危机，但与这次危机存在本质上的区别。”赵俊杰认为，二战后的欧洲难民危机主体是欧洲国家的难民，且有相当一部分难民最终被安置到欧洲之外，还有一部分犹太人去了中东的以色列。

但这次欧洲难民危机的主体却不是欧洲人，而是来自欧洲之外的亚非民族，他们的目的地就是欧洲而非其他地区，因此才会形成一股洪流滚滚涌入欧洲。不仅如此，这股难民潮进入欧洲后不是分散成为若干溪流奔向四面八方，而是兵分几路再度涌向欧盟少数几个国家。这次难民潮流向欧洲的线路十分清晰，相对集中。

此次难民危机的另一大特点是，难民鱼龙混杂、身份复杂。赵俊杰认为，欧洲难民潮的主体虽然是难民，但也有一部分非法移民混杂其间，甚至传言还有少数来自“伊斯兰国”（ISIS）的极端分子。

“这就是为什么欧盟官方在面对庞大的难民群体时有些力不从心的缘由。”赵俊杰说，欧盟愿意接收的是真正的难民，而不是偷渡而来的非法移民，但从法律程序上要对这两大群体的身份做出甄别认定比较困难，且耗资费时。

政策差异导致难民“避难挑选”

在赵俊杰看来，这次欧洲难民危机的爆发并非偶然，是多方面因素综合作用的结果，并且经历了一个矛盾积累的过程。多方面因素既包含历史因素和地缘因素，又包含政治因素和经济因素，但上述因素都不足以说明这次欧洲难民潮爆发的动因。

赵俊杰的报告指出，据联合国难民署统计，2011年4月至2015年8月，土耳其接收了近200万叙利亚难民，黎巴嫩也接收了超过100万叙利亚难民。但由于这些国家不是富裕国家，收留难民的条件有限，“留得住人却留不住心”。相比之下，欧洲国家由于有优越的救助条件而让难民们更愿意前往。

“救助实力和政策规定的差异，是最终促使欧洲难民潮的到来的重要因素。”赵俊杰说，在约旦和黎巴嫩境内，叙利亚难民每月只能领到14美元的粮食券，但在德国，他们每月可以得到374欧元的补助。

此外，接收国对待难民的态度也是影响难民选择避难地的重要原因之一。赵俊杰的调查显示，在欧盟接收难民的成员国中，德国和瑞典态度热情、政策开放，难民在这类国家避难申请获批的比例较高。德国2015年夏天批准叙利亚难民避难申请的几率几乎是100%，瑞典也高达77%。与此相对的是，匈牙利只批准了9%的避难申请，还有一些国家批准避难申请的概率则更低。

据此，赵俊杰认为，不同地区在救助难民队伍时较大的实力差异加上接收国对待难民的政策差异，导致难民出现“避难挑选”的现象。

“救助一线”国家压力巨大，《都柏林公约》需修改

为什么会出现欧盟国家在接纳难民时的贫富不均问题？赵俊杰认为，难民危机暴露出欧洲一体化制度设计上的某些缺陷，且目前用于规范欧洲国家救助难民工作的《都柏林公约》实际上给处于“救助一线”的国家带来了巨大的工作压力，不符合当今社会形势，应尽快修改。

赵俊杰介绍，《都柏林公约》规定了难民寻求庇护的申请流程及担责主体，强调难民首次抵达的成员国有义务和责任收容难民，并受理难民的申请。而当难民被法律承认其合法居住权后，他的家庭成员可以申请团聚，所在国政府有权调查他们的申请。经过调查不能获得合法居留权的难民，政府有权将其遣返。

“该公约表面上赋予了当事国若干权力处理难民问题，但实际上对希腊、意大利和匈牙利这些‘救助一线’的国家来说，等于给政府套上了法律的紧箍。”赵俊杰经过调研认为，《都柏林公约》要求救助国对第一次进入本国的难民进行全程管理，这在无形中给了这些国家巨大的压力——政府不但要安置难民，还要通过复杂的法律程序对其甄别，该留的留下，该走的还要花钱送走。“这些国家对难民消化不进去，又不能随便抛弃，最后索性放弃登记，对过境难民大开绿灯，把难民潮引向他国。”

赵俊杰认为，《都柏林公约》已经过时，应加以修正。而事实上，欧盟国家也已认识到这一问题，欧盟委员会主席容克曾表示，《都柏林公约》管理难民的办法已经“行不通”，该委员会将于2016年春天对这一政策作出必要的调整。