“无县时代”的区县变革:一字之差背后的百年历史

澎湃新闻记者 林夏

2016-07-23 09:48 来源:澎湃新闻

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7月22日上午,中共上海市委、市政府召开“崇明撤县设区”工作大会,宣布上海目前唯一的一个县——崇明县“撤县设区”。自明洪武二年(1369)开始存在了647年的“崇明县”成为了历史,今后崇明岛将成为“崇明区”,崇明也站在了新的历史起点上。
“区”和“县”虽一字之差,却有着众多不同。
在我国,“县”作为行政区划,出现于春秋战国时期,历二千多年而到今日,是中国历史上最为稳定的一级行政区划。我们这里所说的“区”即“市辖区”,是城市“实行分区域分层级管理,是市发展到一定阶段的产物,也是城市规模不断扩大的结果,它是大中城市不可分割的有机组成部分。”简单的说,就是国家对城市进行行政区域划分的一种类型。
7月22日上海宣布崇明县“撤县设区”,由此,北上广进入“无县时代”。
“市辖区”产生于何时?
相对于早至春秋战国时期就已经出现的“县”而言,“市辖区”是很晚才出现的,其发端最早可追溯至光绪三十四年(1908)清政府颁布的《城镇乡地方自治章程》,其中规定“城镇有区域过广,其人口满十万以上者,得就境内划分为若干区,各设区董,办理区内自治事宜,其细则以规约定之”。民国初年(1911)江苏省临时参议会通过的《江苏暂行市乡制》,依清旧制,“市有区域过广,其人口满10万以上者,得就境内划分为若干区”。其后,又有涉及市辖区的法规颁布,比如1921年北洋政府颁布的《市自治制》及其实施细则、1925年北洋政府颁布的《淞沪自治制》、1930年南京国民政府颁布的《市组织法》等等。
但是,由于当时城市不够发达,而且战争不断,所以市辖区的建制只是存在于少数大城市,数量很少,而且“当时市内分区并不设置一级政府机关,仅由设政府相关分区设置的机构承担某种或某些特定的职责”,因此“市辖区”尚未成为普遍意义上的一级地方建制单位。
新中国成立后,“市辖区”的设置进入了一个新阶段。1949年12月2日,中央人民政府通过了《省、市、县各界人民代表会议组织通则》,要求各地迅速召开省、市、县、区、乡各界人民代表会议,建立了各级人民政府。于是,各大中城市开始筹集召开城区人民代表会议,建立区政权工作。1950年11月,政务院公布《大城市区各界人民代表会议组织通则》和《大城市区人民政府组织通则》,规定人口10万以上的城市,应召开区各界人民代表会议,建立区人民政府。
1954年,《中华人民共和国宪法》规定,“直辖市和较大的市分为区、县”。这明确了市辖区作为一级行政区域单位的法律地位。1955年6月9日国务院颁发的《国务院关于市、镇建制的决定》规定,“人口在二十万以上的市,如确有分设区的必要,可以设市辖区”,这是“市辖区”概念的在中央文件中正式出现。1983年以来,由于市管县体制的推行,省辖市作为地级市的地位被明确,大多数县级市升为地级市后,都相应设置了市辖区建制。改革开放以来,随着我国城市化的不断发展,一些直辖市和特大的市将所辖县改为市辖区,市辖区的设置在数量上有增无减,从1985年的621个增加到2014年底的897个。截至今日,长三角核心区域的上海、南京、镇江、无锡、常州、苏州等六大城市以及在全国范围内的北京、广州、深圳、天津、武汉、青岛等城市都已无“县”的建制。
“市辖区”与“县”有何不同?
《中华人民共和国地方各级人民政府组织法》第25条明确规定:“市辖区为县级行政单位。”然而由于“市”的级别不同,所以在现实中“市辖区”的级别也不尽相同,一般可以概括为:地级市的辖区相当于县级;副省级市的辖区相当于副地级;直辖市的辖区相当于地级。
在行政体制上,“县”是宪法规定的一级政区,较市辖区政府有更大的自主权,保留相对独立的财权、事权;“市辖区”隶属于市并由市直接领导的行政区域单位,与市的行政体制相关联动,不具有独立性。
在政府职能上,“县”作为地域性政区,重点在发展农业,职能范围较大且全面,涉及到县域发展的各个方面。“市辖区”作为城市型政府,显著的特点就是成为城市主体(即市区)的一部分,重点发展第二、三产业,工作重点是为市政府分担部门城市管理和公共服务职责,完成城市整体发展规划所赋予的使命。
也就是说,“县”是与农村经济社会形态相适应的行政区划建制;而“区”是与城市经济社会相适应的行政区划建制。
参考文献:
1、高祥荣:《“撤县(市)设区”与政府职能关系的协调》,《甘肃行政学院学报》2015年第3期;
2、杨芳芳:《我国城市辖区制度研究》,西南交通大学硕士学位论文,2007年6月;
3、田穗生:《中国行政区划概论》,北京大学出版社,2005年。
责任编辑:黄晓峰澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> 行政区划史,市辖区,县

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