“无县时代”的区县变革：一字之差背后的百年历史

7月22日上午，中共上海市委、市政府召开“崇明撤县设区”工作大会，宣布上海目前唯一的一个县——崇明县“撤县设区”。自明洪武二年（1369）开始存在了647年的“崇明县”成为了历史，今后崇明岛将成为“崇明区”，崇明也站在了新的历史起点上。

“区”和“县”虽一字之差，却有着众多不同。

在我国，“县”作为行政区划，出现于春秋战国时期，历二千多年而到今日，是中国历史上最为稳定的一级行政区划。我们这里所说的“区”即“市辖区”，是城市“实行分区域分层级管理，是市发展到一定阶段的产物，也是城市规模不断扩大的结果，它是大中城市不可分割的有机组成部分。”简单的说，就是国家对城市进行行政区域划分的一种类型。

“市辖区”产生于何时？

相对于早至春秋战国时期就已经出现的“县”而言，“市辖区”是很晚才出现的，其发端最早可追溯至光绪三十四年（1908）清政府颁布的《城镇乡地方自治章程》，其中规定“城镇有区域过广，其人口满十万以上者，得就境内划分为若干区，各设区董，办理区内自治事宜，其细则以规约定之”。民国初年（1911）江苏省临时参议会通过的《江苏暂行市乡制》，依清旧制，“市有区域过广，其人口满10万以上者，得就境内划分为若干区”。其后，又有涉及市辖区的法规颁布，比如1921年北洋政府颁布的《市自治制》及其实施细则、1925年北洋政府颁布的《淞沪自治制》、1930年南京国民政府颁布的《市组织法》等等。

但是，由于当时城市不够发达，而且战争不断，所以市辖区的建制只是存在于少数大城市，数量很少，而且“当时市内分区并不设置一级政府机关，仅由设政府相关分区设置的机构承担某种或某些特定的职责”，因此“市辖区”尚未成为普遍意义上的一级地方建制单位。

新中国成立后，“市辖区”的设置进入了一个新阶段。1949年12月2日，中央人民政府通过了《省、市、县各界人民代表会议组织通则》，要求各地迅速召开省、市、县、区、乡各界人民代表会议，建立了各级人民政府。于是，各大中城市开始筹集召开城区人民代表会议，建立区政权工作。1950年11月，政务院公布《大城市区各界人民代表会议组织通则》和《大城市区人民政府组织通则》，规定人口10万以上的城市，应召开区各界人民代表会议，建立区人民政府。

1954年，《中华人民共和国宪法》规定，“直辖市和较大的市分为区、县”。这明确了市辖区作为一级行政区域单位的法律地位。1955年6月9日国务院颁发的《国务院关于市、镇建制的决定》规定，“人口在二十万以上的市，如确有分设区的必要，可以设市辖区”，这是“市辖区”概念的在中央文件中正式出现。1983年以来，由于市管县体制的推行，省辖市作为地级市的地位被明确，大多数县级市升为地级市后，都相应设置了市辖区建制。改革开放以来，随着我国城市化的不断发展，一些直辖市和特大的市将所辖县改为市辖区，市辖区的设置在数量上有增无减，从1985年的621个增加到2014年底的897个。截至今日，长三角核心区域的上海、南京、镇江、无锡、常州、苏州等六大城市以及在全国范围内的北京、广州、深圳、天津、武汉、青岛等城市都已无“县”的建制。

“市辖区”与“县”有何不同？

《中华人民共和国地方各级人民政府组织法》第25条明确规定：“市辖区为县级行政单位。”然而由于“市”的级别不同，所以在现实中“市辖区”的级别也不尽相同，一般可以概括为：地级市的辖区相当于县级；副省级市的辖区相当于副地级；直辖市的辖区相当于地级。

在行政体制上，“县”是宪法规定的一级政区，较市辖区政府有更大的自主权，保留相对独立的财权、事权；“市辖区”隶属于市并由市直接领导的行政区域单位，与市的行政体制相关联动，不具有独立性。

在政府职能上，“县”作为地域性政区，重点在发展农业，职能范围较大且全面，涉及到县域发展的各个方面。“市辖区”作为城市型政府，显著的特点就是成为城市主体（即市区）的一部分，重点发展第二、三产业，工作重点是为市政府分担部门城市管理和公共服务职责，完成城市整体发展规划所赋予的使命。

也就是说，“县”是与农村经济社会形态相适应的行政区划建制；而“区”是与城市经济社会相适应的行政区划建制。

参考文献：

1、高祥荣：《“撤县（市）设区”与政府职能关系的协调》，《甘肃行政学院学报》2015年第3期；

2、杨芳芳：《我国城市辖区制度研究》，西南交通大学硕士学位论文，2007年6月；

3、田穗生：《中国行政区划概论》，北京大学出版社，2005年。