政商学社|实体经济企业降成本的“军令状”重在落实

8月22日，官方向公众发布了《国务院关于印发降低实体经济企业成本工作方案的通知》。这份通知由国务院（而不是国办）于今年8月8日下发各有关单位，整整两周后公开。这份通知虽然严格来说不是一份行政法规，但顶着“国发”的抬头，其效力不容小看。更重要的是，一共有29个国务院机构和1个联席会议机构在这份通知中被明确分配了任务。如此阵容，更像是一份降低实体经济企业成本的“军令状”，不得不说体现了国务院推动实体经济发展的强大决心。细细读来，既可帮我们梳理当前降成本的国家政策，也可剖析未来政策的走向，甚至预期经济发展的前景。

这份通知的最大特点是覆盖全面，涵盖了降低企业成本的方方面面。通知将企业成本划分成了六大块，分别是税费负担、融资成本、制度性交易成本、人工成本、能源成本、物流成本。在我看来，这六项成本的排序并不是随意为之，而是反映了国务院在降成本这一领域的重点排序。

财政和货币政策成为这次降成本的最为重要的抓手。具体来说，在这份一共有四十五条的通知里，从第四条到第三十三条一共三十条的内容，都在后面具体点明了负责的部委办。据统计，一共有23个机构被列为具体政策的牵头单位，22个机构和1个联席会议单位为参与单位。每个部委出现的频次也不相同。以牵头部委为例，从高到低具体分别是国家发展改革委（20次）、财政部（13次）、人民银行（8次）、银监会（6次）、工业和信息化部（5次）、商务部（5次）、人力资源社会保障部（4次）、交通运输部（3次）、国务院国资委（3次）、工商总局（3次）、公安部（2次）、证监会（2次）、税务总局（2次）、质检总局（2次）、国土资源部（1次）、海关总署（1次）、国家知识产权局（1次）、民政部（1次）、住房城乡建设部（2次）、国家能源局（1次）、民航局（1次）、铁路总公司（1次）、国务院法制办（1次）。从中可以看到，发改委和财政部作为牵头部委出现的频次远远高于其他部委。我们在之前的研究中就发现，无论是在议题设定、政策制定还是执行过程中，牵头部委/领导部门的重要性都是不言而喻的。我们完全有理由相信，财政和货币政策将重点转移到支持实体经济的发展上，不仅利国利民，也最终有利于自己。

上述六项成本的核心政策哲学是一个“降”字，通过减法做加法。这与中央制定的供给侧结构性改革的思路是一致的。但同样是“降”，幅度却并不一样。我们可以从通知的遣词造句的细微区分看出。税费、融资、人工、能源成本都是“合理”降低，而制度性交易成本和物流成本都是明显/大幅降低。这种差别的背后，既反映了稳健的政策诉求，同样也是当前政策环境结构性压力巨大的体现。比如，一方面要满足年减税额5000亿元以上的目标，另一方面虽然阶段性提高了预算赤字率，但财政收支的现实压力并没有缓解。再比如，虽然设定了降低企业社保缴费比例的目标，但也强调了采取综合措施补充资金缺口，这背后无疑是来自社保基金亏空和劳工权益保护的压力。此外，值得一提的是，虽然这份通知淡化了企业的所有制指向，但显然实体经济企业既包括民营企业，也包括国有企业。降低国有企业和民营企业的成本，是否应该有一些不同的侧重？国资与民资之间的不同诉求如何平衡？

这些张力的存在说明一般性政策的空间其实已经在压缩，各种利益的平衡取舍取决于决策者对一时一势的主要矛盾的判断。这也为什么通知明确指出，要“及时出台有针对性的政策措施，缓解当前的突出矛盾和问题”。这凸显出解决当前问题的迫切性。一些政策可能即便长远有负面影响，但当前有利，也需要在一定阶段内，大胆去做。但更重要的问题，是“通过深化改革，营造良好发展环境，逐步解决造成实体经济企业成本过高的体制机制问题”。在这个意义上，除非进行更加深入的政治和经济体制改革，尤其是政府的“自我革命”，体制机制问题的解决就无从谈起。

当然，这份通知展现了这样的决心。通知涉及的内容远远不止“三去一降一补”中的“一降”（降成本），而是涉及到供给侧结构性改革的方方面面，包括了监管体制的变革、产业政策的调整乃至新型政商关系的建构各个维度。虽然这份通知里并没有太多新的政策，但通过重申过去已经制定和宣告的政策，通过将各相关部委的职责昭示天下，以一种“军令状”、“打擂台”的方式让各机构都亮亮相，展现的就是国务院对降低实体经济企业成本的决心。从这个意义上来说，如果这份通知能够提振市场信心、稳定市场预期，那么，最大的一个目的可能也就达到了。

然而，更重要的不是让实体经济的从业者感到一时的振奋，而是切切实实地降低成本。通知里设定和重申了一些值得期待的“硬指标”，比如减税500亿元，比如社会物流总费用占社会物流总额的比重由目前的4.9%降低0.5个百分点左右，工商业企业物流费用率由8.3%降低1个百分点左右，比如“3年左右使实体经济企业综合成本合理下降，盈利能力较为明显增强”。希望这些设定的数据能够倒逼改革举措的落实。

也恰恰是如何落实，成为最大的担忧。这份通知的不同寻常之处就在于它是一份“工作方案”。很明显，国务院意识到了诸多改革举措的关键就是在于如何通过做工作化为实际的绩效。这份通知花了一定的篇幅论述了“建立健全降成本工作推进机制”，但短短的三点更多的依然是原则性的论述，分别强调了组织协调、督促检查和总结推广。我们期待相关的部委能够用更多的细则和实际行动来告诉公众，他们是怎么落实这些政策，如何努力实现这些目标的。我们期待有着更多的问责和监督机制的出台，尤其是来自独立的第三方的评估、来自公众从政策制定就开始的广泛参与和监督。既然下了这样的“军令状”，多一些人来盯着，就多一些落实的动力。