手游版号审批何去何从

最近，7月1日起开始实施的国家广电新闻出版总局的《关于移动游戏出版服务管理的通知》（新广出办发〔2016〕44号）要求“未经国家新闻出版广电总局批准的移动游戏，不得上网出版运营”，“施行前已上网出版运营的移动游戏……10月1日前到属地省级出版行政主管部门补办相关审批手续。届时，未补办相关审批手续的，不得继续上网出版运营。”这一通知规定移动游戏（即手机游戏，以下简称“手游”）必须申请网络出版许可，业内称其为“版号”，引起文化产业很大的震动和混乱，也引发各界对手游如何进行行业监管的讨论。

之所以手游行业的一个行政许可会引起如此大的社会反响，概因手游在整个文化产业中的重要地位和不断增长的市场规模。

这个暑假，《Pokémon Go》发布以来，依靠游戏玩家口口相传，迅速在全球引爆，已经实现超过一个亿的下载量，不仅游戏公司的市值翻番，而且引发众多玩家走出家门寻找精灵，成为一种值得研究的社会现象。网络游戏的不可思议不止于此。今年上半年，电影《魔兽》和《愤怒的小鸟》通过数量庞大的粉丝获得可观的票房收入，而这两部电影正是从游戏改编而来。手游正在取代传统网络游戏（客户端游戏和网页游戏）成为游戏市场的主导，易观智库《2015中国移动市场年度综合报告》显示，手游市场规模2014年为293.5亿，2015年为412.5亿，增幅高达87%，2016年产值预计将达到500亿以上，而且中国手游用户近6亿。根据应用下载和付费数据监测机构App Annie今年第二季度的报告，中国市场超过美国成为了iOS应用商店内游戏收入最高的市场，也就是说，中国国内iPhone、iPad 用户在手游上的支出超过美国，与去年同期相比将近翻番，而且手游的费用支出也是所有应用中最高的，占到75%。所以，无论是市场规模还是用户数量，中国都当之无愧是手游世界第一大国。从国际市场角度看，手游也是为数不多的可以和欧美、日韩形成竞争格局的新兴领域。与传统行业比较，互联网产业是市场化程度较高，是较好的实现自由竞争的领域，其中，手游是自由竞争的细分领域，市场机制在其中发挥主要作用。并且经过几年的发展，已经形成比较好的生态环境，一批质量上乘、创意不错、包含诸多中国传统元素的国产游戏已经脱颖而出。

目前文化领域进入所谓“泛娱乐”的阶段，游戏、文学、动漫、影视、戏剧等多种文化产品协同发展，产业融合现象突出，呈现多领域、跨平台发展的态势，手游行业的发展形势对其他文化产业有很强的影响作用。如何对手游行业进行科学有效的政府监管，保护手游行业的创意核心，不仅关系到手游行业本身的健康发展，关系到整个文化产业的蓬勃发展，而且关系到文化强国和向海外进行文化输出战略的实现。因此，对手游行业依法进行科学合理的监管至关重要，亟需进一步研究政府监管的基本模式，确立监管重点和监管方法。

第一，贯彻简政放权、推进审批制度改革的要求，遵守《行政许可法》的规定，进一步精简手游相关审批。

此前，手游行业的监管方法按照游戏的类别区分有所不同，文化部对国产游戏是上线运营后备案，对进口游戏是事前内容审查。文化部去年还取消了从事网络游戏经营活动最低注册资本1000万元的限制，对手游监管的总体趋势是从简。

事前审批对政府而言是重要的监管方法，但是我国存在着审批过多、以审批代替监管、审批腐败等问题，克强总理自本届政府上任以来就大力推动行政审批制度改革，大幅下放和削减行政审批事项，而且取消下放的行政审批事项主要集中在市场经济和市场监管领域，这同时也是不断落实和执行《行政许可法》的体现。当然，审批制度改革不是将所有审批取消，而是“当减则减”、“当留则留”。《行政许可法》第十二条规定了不得设定行政许可的四种情况，即公民、法人或者其他组织能够自主决定的、市场竞争机制能够有效调节的、行业组织或者中介机构能够自律管理的和行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。手游市场目前存在的问题，是可以通过市场竞争机制自己进行有效调节的，通过备案、随机抽查等事中事后监管方式可以解决的，再行设定行政许可的必要性不足，不符合《行政许可法》对设定行政许可的法定要求。在现有监管已经很好的实现了内容监管目标的情况下，对国产游戏和进口游戏再规定新的事前审批，弊大于利，既给主管部门带来无法承担的监管重任，也给手游行业从业者带来难以计算的沉重负担。

而且，由于版号通知要求申请主体是游戏出版服务单位，而游戏出版服务单位只能是取得《网络出版服务许可证》的单位，一类是传统图书、音像、电子、报纸、期刊出版单位申领此许可证，另一类是其他单位，要满足一系列条件才可申领许可证，比如要有8名以上专职编辑出版人员，其中具有中级以上职业资格的人员不得少于3名。实践中绝大多数手游运营商都没有专职编辑出版人员，既有专业不对口，传统专职编辑出版人员无法从事手游开发和运营的原因，也有成本的原因，手游运营商限于资金和规模无法专门设置8名专职编辑出版岗位。因此，事实上，手游运营商都要通过出版社等出版单位代为申请版号，据估计版号通知之后形成上亿代理费的市场，而这一点是无法通过主管部门优化审批流程等来解决的。因此，解决问题的唯一途径就是取消手游的版号许可。

而且，通知要求10月前已经上线的手游必须补办审批，否则就要下架，被当作非法出版物来处理。这一要求缺乏足够过渡期，手游开发者数量庞大，手游产品数量众多，版号通知要求所有已上线运营的手游要在三个月内补办完审批，不仅对手游开发者而言时间紧张，而且从实际运作上讲，自7月1日以来批准版号的手游已近300款，而上半年获批手游仅279款，从数量上看，审批效率的确加快，但是要将市场上近7万款手游产品的庞大数量消化完毕，还需相当长的时间，抑或根本不可能完成。

第二，针对手游快速迭代的特点，应当采取以事中事后监管为主的监管方法。

手游行业同传统网络游戏存在极大不同。传统网络游戏包括客户端游戏和网页游戏，开发成本高、开发时间长达两到三年，开发者一般是有一定规模的企业，而且游戏的生命周期可达数年，开发者的数量不多。而手游开发成本低、开发时间短，开发者可以单兵作战或者小团队合作，市场上开发者数量以万计，这决定了手游行业的快速迭代现象突出，手游产品通过不断推出新版本来进行试错，市场竞争程度高，手游产品生命周期短，生生死死也只是几个月的时间。

过去对国产游戏的监管，主要是以手游产品上网运营之日起30日内在文化部备案作为主要手段，这一事后备案方法可以说已经很好的实现了对手游内容进行动态监管的目标。那么，如果按照传统网络游戏的管理办法来为手游设置事前审批，增加35天甚至几个月的审批时间，绝大多数中小企业恐怕无法有足够的资金支持其生存，一部分小企业和独立游戏开发者必然从市场上消失，不仅极大损害了目前鼓励大众创业、万众创新的良好势头，也将加剧市场集中程度。然而，小企业和独立游戏开发者才是产生手游创意的主体，这部分主体的消失，将直接导致手游产品创意不足、质量不高，从而削弱整个产业的创造力和生机，破坏手游行业本已形成的自然生态。由于手游产品生命周期很短，各国手游产品之间存在激烈的竞争关系，能否早日上网运营，决定着一款手游产品是否存在先发优势，甚至决定着其生死存亡。版号通知对国产游戏的事前审批大大延长了我国手游产品的上线周期，给企业造成不必要的负担；对境外游戏增加的事前审批，不仅审批时间上延长，而且在审查的力度上加大，获得审批的概率明显降低，即便表面上是为了所谓保护国产游戏，但是这种阻碍境外游戏在中国上线运营的方式，将大幅降低手游行业的整体水平，对国产游戏不必要的保护也将最终严重削弱国产游戏的竞争力。无论是国产游戏，还是境外游戏，完全可以通过充分的市场竞争实现共同提高，而无需设定不必要的事前审批。长此以往，我国手游行业将无法与海外竞争，也无法实现文化强国和文化输出的国家战略。

第三，针对手游产品存在的问题，应当优先选择通过民事救济的途径化解纠纷。

手游行业作为网络游戏的重要组成部分，确实存在着一般游戏中常见的问题，比如7月7日《国家新闻出版广电总局解答<关于移动游戏出版服务管理的通知>》里提到的，“部分游戏作品粗制滥造、质量低劣，侵害消费者权益；还有些游戏作品侵权盗版，侵害创新企业利益，等等”。这些问题的确在手游市场上是存在的，需要我们予以高度关注，并且在法律上做出合适的制度安排。那么，损害消费者权益以及侵权盗版，是否要以政府监管作为优先选择呢？除了政府监管，是否存在其他更为高效、更为科学的替代性方法？在消费者权益保护方面，我国《民法通则》、《消费者权益保护法》和《民事诉讼法》有一个系统性的制度安排，即主要以消费者向主管部门进行投诉、举报，消费者向法院提起民事诉讼作为化解纠纷、提供权利救济等民事途径作为主要方法。也就是说即使是主管部门有权限对消费者权益纠纷进行调处，也是在依当事人申请而进行处理，主管部门不需要以主动监管的方法介入到消费者权益损害的案件中。之所以做出这样的制度安排，是因为在商品经济发达的社会，权益受损方最关心自己的权益，让民事主体自己采取维权的行为，就社会整体而言，成本最小，效果最好。在知识产权领域，也是同样的道理，盗版等知识产权侵权问题由民事主体自己通过民事途径来维权是首选方案，而非动辄由行业主管部门通过行政手段来进行惩处。

换一个角度讲，如果相关监管部门要对手游进行事前审批，能不能解决消费者权益受损和知识产权侵权的问题？答案是否定的。监管部门通过内容审查既无法来判断消费者权益被侵犯，也无法做出知识产权被侵犯的结论。这种为了审批而审批的制度设计，没有经过充分的科学论证，缺乏正当性和合理性，也徒增政府财政开支，给本来捉襟见肘的政府监管带来很大负担，且完全无法达到监管的目标。与其如此，不如留给民事救济途径，通过市场主体自己的维权行为来解决手游市场存在的消费者权益保护和知识产权侵权等问题。

第四，适应互联网+时代的特点，应当构建政府和市场主体协同治理的监管模式。

十八届四中全会报告指出要构建政府与社会协同治理的新模式，要从管理向治理转型。所谓治理就要有多方参与，包括市场主体、社会组织、行业协会都应当参与其中。也就是说，平台要对手游产品承担一定的治理义务，发挥其技术和资源优势对手游产品进行管理，手游开发者、运营者也要承担自我审查、自我监督的义务。比如，网络文化经营单位内容自审制度就很好的体现了这样的监管思路和原则，2013年 《网络文化经营单位内容自审管理办法》第五条就规定手游运营者要“建立专门的内容管理部门，配备适应审核工作需要的人员”对手游内容进行自审，否则要接受监管部门的处罚。将市场主体的自我治理置于整个政府监管的框架内去考虑，无疑可以收到更好的效果。

正值我国手游市场发展蓬勃的关键时期，应当给手游行业提供科学宽松的监管环境，建议取消版号审批，为手游行业发展松绑。从长远来讲，应当进一步整合文化产业的行政主管部门，推进文化领域管理的大部制建设，并积极探索适合互联网+时代政府监管的新模式、新方法。