Z博士的脑洞｜我们需要什么样的产业政策

产业政策是个广为使用的经济术语，然而，产业政策到底是指什么？其概念仍然比较模糊。产业政策是否有效，更是经济学界长期争论的问题。

产业政策为何而来？

许多政策都会对产业造成影响，如货币政策，但不能定义为产业政策。产业政策应该是比较有针对性的进行产业结构、布局、战略和发展规划、扶植、调整的相关政策。当然，有些产业政策对象可能是所有产业，比方说创新激励政策。有些产业政策针对性就相当集中，比如特殊区域政策、指定部门政策等，其目的就是要借助行政强势力量改变资源在产业部门和区域间的配置。

产业政策的产生并非空穴来风。

经济学中的完全竞争市场在现实中并不存在，信息不对称、外部性等都会造成市场失灵，因此，进行一定程度的纠正可能有助于市场均衡。比如说，人人都知道研究开发和科技创新等能促进经济成长。但是，进行研发和创新的初始成本通常比较高，而且，由于技术有着外部性，也就是说，私人部门进行科研后，很难完全独占这种知识成果，成果总会有一部分渗透到其它企业或者部门直至社会中去，这当然也是社会所乐见的，但是对于技术外部性的私人开发者而言，就不免存在着自由市场经济不会带来足够经济回报，因此会抑制私有企业的研发投资，使之少于社会最优边界。

因此，提供公共政策促进技术外部性内部化，就成为了纠正市场失灵的办法。

此外，在经济全球化和各国产业进入全球竞争的新时期，各国都希望加强比较优势，形成产业集群和规模经济，从而抢先获得国际竞争力。而产业政策被认为是实现战略性贸易、技术外溢等的促进手段。

产业政策效果如何？

韩国浦项制铁公司

韩国浦项制铁公司是全球最大的钢铁制造厂商之一。成立之初既没资本，又缺乏技术和经验，是在政府产业政策的培育下成长起来的，成为世界上“最具竞争力的钢铁公司”。

巴西航空工业公司是全球最大的120座级以下商用喷气飞机制造商，占世界支线飞机市场约45%市场份额。而巴西最初也不具备发展航空工业的资金和技术，同样有赖于产业政策的扶持。

当然，说产业政策必须提到日本。

二战后日本经济高速成长，堪称奇迹。日本实行的就是“政府干预的市场经济”，大力推行产业政策在国家经济中的作用。产业政策帮助日本建立起以国际市场为需求导向的现代化产业体系，带动了日本经济的迅速增长，

所谓“无所不能”的通产省，就是产业政策的制定和执行部门。他们提出了以小排量为主要方向的发展汽车产业计划，奠定了日本汽车在国际市场上的地位；也主导制定了VHS录像机标准，使日本成为全球录像机市场霸主；还鼓励了日本企业提升工业产品设计水平，使日本工业产品的质量、品质和附加值得到极大提高；又提出“重化工”战略，推动日本产业结构转移。

在产业政策的密集支持下，日本迅速缩短甚至消除了主导产业与美欧发达国家的技术差距。20世纪50年代初，日本一般的生产技术水平约落后于美欧国家20～30年，60年代初，这一差距缩小到10～15年，到70年代初，则在大多数方面基本上消除了与美欧国家的技术差距。

看起来，产业政策很好。

反效果一点也不差

然而，日本也同样成为产业政策无效性的最佳证明。日本倾斜性产业政策所选择的产业部门，除了五十年代的煤炭、钢铁，六、七十年代的机械电子等少数产业成功外，许多产业如飞机工业、软件工业等都失败了。

印尼政府扶植造纸产业、韩国政府扶植石化、机械等产业，均成绩不佳。

普遍的观点是，制定和执行产业政策的人不可能无所不知，而且他们很难切身体会到市场竞争的微妙变化，因此，他们无法挑选出“优质”或“潜力”企业来完成“未来”的建设，并成为“赢家”。

而且，当产业政策哺育了“弱势”产业，其做大做强后，是不是必然会产生“一家独大”的垄断市场情形？而这种结果，既不利于市场的活力，也不利于企业本身进一步发展的动力，反而成为了企业和市场的掣肘，与所谓产业政策初衷相悖，成为市场繁荣的扼杀者。

而且，产业政策不看好的不一定没前途。

日本通产省为了实现国民车构想，1961年起选了8家汽车制造厂作为“培养对象”。为了保证资源的充分倾斜，还禁止其他企业进入汽车行业。当时，弱小的本田很不服气，通产省局长说:“国内企业有丰田和日产就够了，还没涉足汽车生产的根本别想来做，没有可能干过福特和通用汽车的。”

结果昭然。

更不要说，当一些政策制定和执行人员由于小部分人掌握了超大量的资源，而且与自身的正常收益又没有正相关关系，他们极易上被政治、中被人情、下被关系影响或左右，甚至一部分人利用政策制造的资源稀缺，将所谓的“产业政策”当作了自身牟利的工具。

看起来，产业政策不太好。

在美国的争论

美国一向号称，政府不应干预市场竞争。但产业政策问题曾两度引起比较集中的争论。

第一次是上世纪80年代。起因是美国世界经济领导地位受到严重挑战，产业国际竞争能力开始滞后于欧洲和日本。

但接下来，讨论又逐渐消弭，因为计算机技术和高科技革命带来了新的生机，而苏联解体，美国经济开始向好。

第二次，2008年金融危机。美国政府救助了通用汽车和克莱斯勒汽车公司，并直接干预了通用的战略方向、主要人事及利润分配的决策。借此机会，美国全面推进对金融和汽车业的政府管制，并有选择地对汽车、民居和绿色产业进行重点扶植。

其实，美国一直都存在“产业政策”。

在航空业，联邦政府对波音公司进行补贴和资助，地方政府提供了税收优惠；对农业，政府有长期财政和税务优惠；对能源、航天、生物基因研究、通讯和计算机技术等有战略性意义的领域，政府提供了各种研发资助和税率优惠；在研究人体基因工程中，政府直接提供资金，并将研究结果免费提供给私营机构，直接促进了制药业的发展；对绿色产业和再生性能源的开发利用，政府通过优惠贷款刺激和吸引投资；对飞机、汽车和军火工业，则采取国家采购予以支持。

这些措施尽管有些是旨在为社会提供公共产品，但实际的效益分配是有利于特定产业或行业的。

不仅如此，在这些产业政策推进的背后，也有不少有法案为备书和基础。如《农业调整法》和《农业信贷法》扶持美国农业；《能源法》为政府资助新能源提供法律依据；为赶超前苏联，《国防航空和宇宙航行法》极大推动空间技术研发；《国家技术创新法》则使美国政府资助产业技术发展的行为合法化。

产业政策不一定要过分干预

那么，先不说谁好谁不好。为什么美国，包括二战后的德国，实施的产业政策很少被拿来当做产业政策的典范说道呢？

从具体的制定和执行实践来看，美国产业政策更多的是采取“播种”的方式，而不是自行耕种，更少“拔苗助长。美国产业政策多是产业技术政策，除了特定时期的特定项目，都较为针对普适性技术的研发，并不干预企业微观行为，也不帮助具体公司推广；而且，美国认为促进小企业发展是自由主义经济理念的重要部分，因此特别重视小企业，也注重市场开放和公平竞争；此外，完善的法规制度既为产业政策提供了可行性，也作出了公开而严格的规范。从而尽量规避了产业政策中最容易出现的“扶持-兴起-垄断-衰落”现象。

从同样在二战后重建家园的德国也能看到，德国将市场竞争作为发展核心，充分发挥市场机制作用，建立了国家对市场经济运行具有指导和协调职能的“社会市场经济”的工业化道路制度基础。德国政府对经济干预手段的选择非常慎重，高度重视对产业组织的引导和优化，主要依靠市场竞争选择支柱产业。

干预方式上看，德国只实施间接控制和影响，而没有国家直接的实施计划；政策上制定上看，以市场秩序公平为基础，重视对产业组织的引导和规制，而对产业结构的干预相对较小；具体产业上看，德国政府没有严格选定过支柱产业，而是注重市场竞争的自发过程；扶持重点看，刺激技术进步，特别是前瞻性技术的研发和成果扩散是产业资金扶持的重点。但政府较少干预具体的技术研发活动。

我们需要什么样的产业政策？

产业政策当然是个大题目。但是，从各国经验教训中，我们可以明显看出，产业政策的必要性和局限性共存。

一方面，市场失灵需要政府的适度“干预”进行纠偏和引导。尤其是在经济或社会进入了危机等特殊时期，政府的扶持有助于市场的快速修复。对于广义上的产业政策，是全球各经济体都在施行的经济政策的一部分，没有必要以意识形态等名义进行全力排斥；另一方面，产业政策极易成为狭义、更狭义的政策代言人，从而失去辅助市场、与市场共舞的角色功能，甚至可能在长期激励机制不顺畅的状态下产生异化，成为市场的对立面，对市场秩序和经济发展产生负面影响。

当下，经济界正有一场关于“产业政策”的“论战”。

板凳。

不过，我窃以为，当下的产业政策之争，其实不是“产业政策”之争，而是如何运用产业政策，或是应该建立怎样的产业指导体系，并制定相应的政策和加以执行之争。如果讨论以广义的产业政策为基础，有针对性的讨论狭义的或微观产业政策体系的建立、修正等，或会给经济界及工商界更多启发与帮助。

只言“产业政策”这东西的“好”“坏”“存”“废”，也许是不够的。

如何在国际竞争中保证本国产业核心竞争力的优势，又如何在市场竞争的公平中保证产业的真正繁盛，需要政府何种程度、何种方式、何种界限的出手，这可能是“产业政策”这家伙走向的要点。

后记

鉴于产业政策的概念本身就是较为模糊的，很多人在讨论此问题的过程中总是不免会发生这种有趣的场景，即，各占据其角度，并从模糊概念中找出不利于对方论点和有利己方论点的论据进行交锋。

在许多学术观点争论中屡见不鲜。

于是讨论中就有了许多的偷换命题和错位交锋，这实际上是学术逻辑上的不严谨造成的漏洞互攻，而非真正意义上的学术逻辑漏洞互攻。结果，争论很容易变成了形而上学甚至上纲上线，也很容易成为各说各话，甚至演变成互问各妈。

以至于有时候看到曾经负有盛名的学者竟然论据是“丧尽天良”之类的东西，实在令人崩溃。

然而，争论又是很有必要的。非常有必要。

希望看到、听到、读到更多更让人戳心而使灵魂振奋而不是戳目教人无语泪流的精辟见解。