“二胎”网约车VS“老大”出租车②：如何摆脱数量控制

【编者按】

本文是出租汽车系列文章的第二篇。系列文章的目的很简单，就是打算对出租汽车行业进行刨根挖底，看看出租汽车行业是如何一步一步走到今天，又是如何被一步一步管得“垂死挣扎”的。

上篇文章说到了出租汽车的行业定位，至少从1997年开始，之后的近二十年时间里，传统出租汽车在国家层面被确定为具有公益属性，是城市公共交通的“一员”。

这回须空说说有关部门对出租汽车行业实施全方位监管的第二步，即“数量控制”。“数量控制”是出租汽车行业的“镇山之宝”，也是整个行业所有问题和矛盾的源头。

一个引人沉思的案例

先引用一个曾经被媒体广泛报道的真实案例（详情参见田文生：《重庆127名出租车司机状告区政府》）。或许细心的小伙伴能从这个案例中看出一些端倪。

在重庆成为直辖市之前，万州原名万县，是重庆市的第二大城市。20世纪90年代初开始，万州自发出现个体私营出租车，1998年发展到900余辆，出租车市场基本稳定，初具规模。

2001年，万州区政府开始提倡公司化经营，80％的出租车挂靠了出租车公司，每月向出租车公司交纳100多元的管理费。当年，万州区已出现了不少出租车公司。

2001年底，万州区政府制定了《规范万州城区公交车出租车管理的实施方案》，规定万州现有987辆出租车按规定年限实行报废，不准延期经营。对报废的指标和新增的指标，按政府导向和市场法则相结合的办法投放市场。

同时，万州区政府办公室的《会议纪要》明确了出租车指标分配问题。出租车实行总量控制，未来5年控制在1100辆以内，出租车指标分配如下：重庆东赢公司400辆、区汽车运输总公司100辆、3个移民开发区组建的公司分别为280辆、120辆、50辆，预留150辆。每辆车有偿使用费不得低于5万元，所有出租车指标只能由上述5家公司按市场法则取得。

2003年8月，万州区委办公室作出纪要，称出租车经营公司控制在区政府确定的5家内，不再新增加，现行运营的出租车经营8年后必须报废，收回有偿使用权，今后新增投放的出租车经营期限为8年。

这意味着，万州区原有的987辆个体出租车8年报废期一到，车主将不再拥有出租车经营权。如果这些出租车个体经营户想继续执业，必须去政府指定的公司租车经营。

万州区部分从事个体出租车的经营者对此不服，遂将万州区政府和区运管处一并告上法庭。

从案例的叙述不难看出，万州的出租汽车经历了从无到有、从个体经营到公司化经营、从不搞数量控制到突然实施数量控制的发展过程。

“数量控制”是天生的吗？

从须空手头掌握的资料来看，1978年改革开放以来，北京市在立法中最早出现对出租汽车实施数量控制。1985年《北京市出租汽车管理暂行办法》第4条第1款第5项规定：“出租汽车经营者在原批准规模以外增加营业车辆，必须报经市出租汽车管理处批准。未经批准，市公安局交通管理处不发出租汽车专用号牌”。需要指出的是，这时候的数量控制只是对单个企业出租汽车规模扩张的控制（即一事一审批），跟后来流行的对整个城市出租汽车总量的控制有所不同。不妨把这时候的数量控制称为“单量控制”，即对单个企业出租汽车数量的控制。

1988年《北京市出租汽车管理办法》第6条规定：“出租汽车经营者增加营业车辆，须申报审批；减少营业车辆或歇业的，必须报经出租汽车管理机关批准”。可见，到1988年，北京市对出租汽车的管理依然延续了1985年的思路，对单个企业的出租汽车数量增加进行审批，即“单量控制”。

然而，在1988年6月，情况发生了一些变化。在这个月的某一天，建设部、公安部、国家旅游局三部门联合发布《城市出租汽车管理暂行办法》，该《办法》第4条规定：“客运管理机构对出租汽车管理的职责是：（一）对全市客运出租汽车的发展实行统一规划”。“统一规划”这四个大字一出，正式宣告出租汽车行业的“总量控制”登上历史舞台。尽管这时候还没有使用“总量控制”这个术语，但是“统一规划”的含义已经基本上等同于“总量控制”了，即对整个城市的出租汽车总量进行控制。

半年之后，1988年12月，《广州市出租汽车客运管理暂行办法》规定：“客运出租汽车是城市公共交通的重要组成部份，应贯彻“多家经营，统一管理，稳步发展”的方针，由广州市客运交通管理处统一规划和管理”。显而易见，广州市非常严肃认真地贯彻了三部门制定的《城市出租汽车管理暂行办法》，在广州市执行了对出租汽车的“统一规划”，即“总量控制”。

有了广州市带头之后，自然就少不了跟风的。很快，1989年《昆明市出租汽车经营业务审批程序的规定》第2条规定：“加强对出租汽车发展的规划和控制，由昆明市公共交通管理办公室根据我市城市建设、经济发展、道路负荷、客流构成和群众需求等诸多因素，对我市出租汽车的发展进行统一规划。分别确定各型出租汽车和实行各种所有制形式（指国营、集体、个体）出租汽车营运的年度发展数报市公用事业局，由公用事业局征求市公安局和市旅游局的意见后审批”。就这样，出租汽车的数量控制（总量控制）在全国蔓延开来。

到1997年，建设部和公安部联合发布《城市出租汽车管理办法》。该《办法》第4条第2款规定：“出租汽车的发展规划和计划，由城市建设行政主管部门会同有关部门编制，纳入城市总体规划，报当地人民政府批准后实施”。第11条第2款规定：“客运管理机构应当在收到上述申请文件之日起的三十日内，根据出租汽车的发展计划及申请者的条件作出审核决定”。可见，数量控制又从规划演进到了计划，如果套用今天的说法，那就是越来越精细化了。

1999年，《国务院办公厅转发建设部、交通部等部门关于清理整顿城市出租汽车等公共客运交通意见的通知》指出，“城市人民政府要编制由公共汽车、电车、小公共汽车、出租汽车、轨道交通等专业规划组成的城市公共客运交通专项规划，纳入城市总体规划和国民经济、社会发展计划并组织实施”。至此，出租汽车规划得到了国务院层面的认可。

仅仅一年之后，2000年，《国务院办公厅关于切实加强出租汽车行业管理有关问题的通知》进一步指出，“地方各级出租汽车管理机构要通过对出租汽车营运规模的总量控制，提高出租汽车营运效率，降低营运成本”。功夫不负有心人，“总量控制”这个词终于出现在了官方文件中，而且还是国办印发的文件。

2004年，国务院办公厅印发《关于进一步规范出租汽车行业管理有关问题的通知》，指出“要从服务城乡经济社会发展、满足人民群众出行需要出发，合理确定本地区出租汽车发展的速度和规模。加强对出租汽车市场需求与运力供给的监测监控，严禁盲目投入运力，防止过度增加出租汽车数量而导致供求关系失衡”。国办的这份文件进一步确认和巩固了出租汽车的“数量控制”制度。

为什么要搞“数量控制”？

时下能够拿得出手的为“数量控制”点赞的理由大致有三个：一是有限的道路资源负载不了过多的出租汽车，多了就会加剧城市交通拥堵。二是有限的出租汽车市场容不下太多的出租汽车，多了就会引发恶性竞争。三是市场不是万能的，市场会失灵，政府配置出租汽车资源的本事比市场更高。

这几个理由看上去似乎都很有道理，但是一个一个深究，似乎都立不住。

对于第一个理由，从来都缺乏让人信服的数据来说明出租汽车为城市交通拥堵作出了多大贡献，而且，要说道路资源有限，须空承认，确实全国的道路资源是有限的，但是，如果要搞数量控制，是不是应当从源头入手，先把企业生产汽车的数量给控制起来呢？比如，每新修一条公路，有关部门就应当精确测算出这条公路能承载多少辆汽车，然后把能承载的汽车数量告诉汽车生产企业，汽车生产企业生产汽车的数量只能少于这个数量。如果超了，就得挨罚。这样，就不用麻烦交通部门的小伙伴再费心思从末端对出租汽车搞数量控制了。

对于第二个理由，须空也承认，出租汽车市场是有限的，但是，有限的恐怕不只是出租汽车市场，任何一个市场都是有限的，那么是不是对所有市场都要搞数量控制呢？如果按照计划经济的思路，答案当然是得把所有市场都用数量控制起来，但是，最为关键的问题是有限的那个“限”究竟在哪儿，有哪位大神能说得清楚？何况，计划经济已经被历史的实践否定了。

实际上，担心出租汽车数量超出市场容量会引发恶性竞争，本质上是有关部门的小伙伴对事前预测能力过于自信的同时，又对事后监管能力过于自卑的生动展现。有关部门的小伙伴总是倾向于认为自己无所不知，有能力对出租汽车市场的容量作出精准预测，只要预测出了市场容量，心里就有底了，对出租汽车行业管起来就显得胸有成竹，感觉得心应手。那种一切皆在掌控之中的成就感，让小伙伴们无比陶醉。

可是，对于不搞数量控制的市场，小伙伴们顿时“傻眼”了，完全一副不知所措的萌态。所谓的恶性竞争，实际上是市场成长的烦恼，需要有关部门的小伙伴出面实施监管。而这些年来，小伙伴们最缺乏的就是对恶性竞争导致市场失序的监管能力，甚至完全不愿意面对恶性竞争，试图通过数量控制不给恶性竞争任何萌芽的机会。其结果是，市场在数量控制的牢笼中寸步难行。

对于第三个理由，须空只想说一点，在1978年以来的出租汽车市场领域，似乎从来就没有让市场真正发挥过对资源配置的决定性作用，因此很难作出政府配置资源的本事比出租汽车更高的结论。

从上面的分析不难看出，数量控制的三个理由，实际上一个也立不住。不仅如此，须空通过梳理历史发现，如果从历史的角度看，数量控制的那些理由其实是一堆谎言。

揭穿“数量控制”的谎言

上文说到，1985年《北京市出租汽车管理暂行办法》规定了对单个企业的出租汽车数量控制。实际上，北京市对单个企业的出租汽车的数量控制早已持续了很多年。

有记者将北京市出租汽车行业的发展历程划分为五个阶段，其中，第一个阶段是1984年以前，北京市出租汽车行业基本上是大一统的“计划调配时代”，仅有首汽等两三家公司经营着数千辆出租汽车。第二个阶段是1985年以后的几年时间，北京市兴办了一批国有、集体出租车公司，最高峰时全市有259家出租汽车公司，经营着1万多辆出租汽车。

也就是说，1985年《北京市出租汽车管理暂行办法》只是从立法上认可了实践中的一贯做法而已。再进一步说，1985年的立法是对计划经济时代采用“指令性计划”方式管理出租汽车的传统做法的延续。

到1988年，建设部、公安部、国家旅游局三部门联合发布《城市出租汽车管理暂行办法》，又在全国层面规定了对出租汽车行业实施“统一规划”。小伙伴们都知道，20世纪80年代的中国处在从计划经济向市场经济转型的初期，而1988年，正好处于“有计划的商品经济”时期。在这么一个时期，三部门规定对出租汽车行业实施“统一规划”，能说明什么呢？

须空认为，至少能说明这依然是计划经济时代“指令性计划”管理方式的延续。如果说得不好听一点儿，这时候规定的“数量控制”（统一规划）是出租汽车行业引入了计划经济。

至于后来用来给“数量控制”辩解的那些所谓理由，只不过是某些小伙伴胡编乱造出来，为了掩盖对出租汽车行业实施“数量控制”的真正原因。试问，在20世纪80年代，城市里有出租汽车引发的交通拥堵么？有出租汽车市场的恶性竞争么？有出租汽车的市场失灵么？把这些没有的东西拿来作为搞“数量控制”的理由，是不是很搞笑？

1999年《国务院办公厅转发建设部、交通部等部门关于清理整顿城市出租汽车等公共客运交通意见的通知》指出了当时城市公共客运交通存在的四个问题。其中，第四个问题是，“出租汽车、小公共汽车与公共汽车、电车的发展缺乏统一规划，多头管理，地域分割，争抢客源，加剧了城市交通拥堵状况”。可见，这时候才提到了出租汽车跟交通拥堵之间的关系，但是仔细读这个文件可以发现，这里说到的交通拥堵，不是经常被某些专家指责的出租汽车占用城市道路资源引发的交通拥堵，而是出租汽车跟小公共汽车、公共汽车等争抢客源，加剧了城市交通拥堵。也就是说，这实际上是市场失序的问题，而监管市场失序，本就是有关部门小伙伴的本职工作。

“数量控制”的后果很严重

自从有了数量控制之后，出租汽车行业就被套上了紧箍咒，陷入了生机渐衰、垂死挣扎的境地。

最为纠结的是出租汽车司机，一方面，作为每天奋战在出租汽车行业第一线，又身处行业最底层的劳动者，司机小伙伴们干着起得比鸡早、睡得比狗晚的辛苦活，早晨一睁眼就发现已经欠了公司几百块的份子钱，必须赶紧起床拉活儿挣钱。那些单班倒的司机小伙伴就更苦逼了，为了多拉活儿多挣钱，每天得在路上跑十六七个小时，由于长期缺少睡眠和过于劳累，上眼皮经常不自觉地跟下眼皮打架，甚至有时候开车开着开着就要睡着了。

另一方面，背靠着被数量牢牢控制的市场，司机小伙伴们也没有动力拿出一张笑脸来迎接顾客。司机小伙伴们的逻辑大概是这样的，你不打车自然有别人打车，我冲你笑，你下次也不一定打车，即使打车，也很难再打到我开的这辆车。我给你一副冷面孔，甚至对你发发牢骚，你也不能把我咋滴，你顶多打个投诉电话发泄发泄，对于这种小事，没有谁会管，回头你该打车还得打车。可以说，在这样一种逻辑之下，司机小伙伴们的字典里很难出现“服务”两个字，更不用说让他们产生丝毫的“乘客就是上帝”的觉悟了。

与出租汽车司机小伙伴们的境遇形成鲜明反差的是，出租汽车公司的小伙伴们却过着躺着也能挣钱的日子。反正市场已经被数量控制住了，没有谁来抢蛋糕了，只需要每个月收份子钱就行了，那种数钱数到手抽筋的感觉就是好啊。当然，这种事是不能让外人知道的，所以得学会“装”，不但要装出很穷的样子，还得成天装出一副身体被掏空的疲惫样子。

对于出租汽车行业来说，数量控制的影响是毁灭性的。出租汽车的数量倒是控制住了，但是竞争没了，惰性来了。任何一个行业的最大悲哀莫过于惰性，有了惰性，就意味着行业裹足不前，躺着等死了。

更为严重的是，数量控制造就的出租汽车公司与司机之间的畸形关系，让整个出租汽车行业充满了负能量，公司没心思管司机，司机没心情拉活儿，服务质量越来越差，老百姓的抱怨也越来越多。有人戏言，打车就是“自己找罪受”。

可怕的还不止于此。更可怕的是，数量控制铸就了僵化的利益格局，外面的进不来，里面的又出不去。谁动了这个格局的奶酪，一言不合就引发罢运。只要政府一说增加出租汽车运力投放指标，出租汽车司机就罢运；甚至汽油价格涨了，如果政府不给补贴，司机也罢运。反正你政府控制数量了，我就赖上你了，你要是增加运力，我就不同意，我要是挣不着钱了，你就得养着我。正应了那句话，政府管得越多，出租汽车行业对政府的依赖就越强。而里面的，即使想出去，也出不去，毕竟出租汽车行业的沉没成本太高了，不是谁都有勇气说走就走的。

可以说，整个出租汽车行业长期在数量控制的保护下身染重病，死又死不了，活也活得痛苦，可谓是“欲死不能，求生更难”。

能摆脱“数量控制”吗？

如上所述，数量控制的危害很大，也很清晰。其实，有关部门的小伙伴不是没认识到这些危害，因为须空坚信，小伙伴们都比须空聪明，实际上小伙伴们早就认识到了，只是长期憋在心里没说罢了。这些年，有关部门的小伙伴因为出租汽车行业的事，没少挨骂，也没少受罪。

现在的问题在于，大多数人都意识到了数量控制的危害，而且心里都清楚不打破数量控制是不行的，但是小伙伴们既没想到破除数量控制的好办法，更没打破数量控制的那种魄力。甚至有的小伙伴是好了伤疤忘了疼，一有罢运就手足无措，罢运一停又抛到脑后，而有的小伙伴则是熬着，只要自己在位时不出事即可，完全没有心思去想如何解决数量控制的问题。

2016年《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》指出了数量控制的未来，即“要根据大中小城市特点、社会公众多样化出行需求和出租汽车发展定位，综合考虑人口数量、经济发展水平、城市交通拥堵状况、出租汽车里程利用率等因素，合理把握出租汽车运力规模及在城市综合交通运输体系中的分担比例，建立动态监测和调整机制，逐步实现市场调节”。

“实现市场调节”是一个美好的愿景。须空认为，要想将愿景变成现实，最好的办法恐怕就是建立一种低成本的退出机制，只要目前在出租汽车行业从业的小伙伴能够比较容易就退出这个行业，没有太多顾虑，想不干就能不干了，或者能够有更好的去处，至少不会比现在差，正所谓“此处不留爷自有留爷处”，这时候数量控制自然就被打破了。

僵化是市场最大的敌人，而数量控制实际上就是僵化的代名词。流动才是市场的生命，只要出租汽车行业的所有资源都能流动起来，整个出租汽车行业就能瞬间焕发出生机和活力。

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