专访国研中心专家：让企业来管理国家公园，犯了大忌

被广泛关注的中国国家公园体制试点，最初确定的9个试点区，大多数的实施方案已被国家批复（三江源、神农架、武夷山、钱江源、南山、八达岭），除了伊春和长白山另有原因，只有云南普达措“悬而未决”。

9月19日，澎湃新闻（www.thepaper.cn）报道，今年年初，云南省上报的国家公园体制试点区普达措的实施方案，被评审专家认为其模式是“公司主导、旅游本质”而被退回修改。

云南香格里拉普达措“国家公园”。 东方IC 图

“国家公园”的概念最早始于美国，而号称的中国大陆第一个国家公园出现在云南——2006年，香格里拉普达措国家公园试运营。

2013年11月公布的中共十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“建立国家公园体制”。

2015年1月，国家发改委等十三部委发布的《建立国家公园体制试点方案》提出，在北京、吉林、云南等9个省份开展“国家公园体制试点”，国家公园体制的目标是“保护为主、全民公益性优先”。

按照《试点方案》要求，9个试点省份需要择地并编制一份为期3年的试点实施方案，报给国家发改委评审。

澎湃新闻了解到，国家发改委国家公园体制试点评审专家组组长为国家发改委原副主任朱之鑫，其他专家成员分别来自国务院发展研究中心、北京林业大学、清华大学、中科院和世界自然保护联盟等。

参与评审的国务院发展研究中心研究员苏杨日前接受了澎湃新闻专访，他说，一些地方看中国家公园的头衔，擅自挂牌并借此名发展旅游，相关举措与中央《试点方案》要求差之甚远，应称之为“伪国家公园”。

近年来，各省都在探索国家公园建设。苏杨认为，国家公园应该由政府主导、保护为主，不能将国家公园的日常管理整体交给一家公司，这样才可能体现其全民公益性。

苏杨认为，国家公园并不等于依托自然保护区或风景名胜区等保护地来发展旅游，而以企业来实质管理整个国家公园的模式更是犯了大忌。他解释，这种情况下，所谓的国家公园管委会基本会被架空。

怒江大峡谷丙中洛段。 东方IC 图

国家公园不应是旅游景区模式

澎湃新闻：今年年初，云南省上报的普达措国家公园试点方案被评审专家退回修改，但他们认为之前在尚未出台国家公园顶层设计情况下，由省人民政府批准设立国家公园并无不妥。作为最早探索国家公园试点的省份，云南也做了很多工作，包括出台相应法律法规，你如何评价云南的做法？

苏杨：国家公园不仅是针对保护地，更是生态文明体制的先行先试区。中央去年颁布的《生态文明体制改革总体方案》和今年8月发布的《关于设立统一规范的国家生态文明试验区的意见》、《国家生态文明试验区（福建）实施方案》都着重提到这层意思，可谓意义重大。好些省份都上升到转变发展方式、建设生态文明的高度去开展具体工作。

比如中央确定的钱江源国家公园试点区所在地浙江省开化县，是全国第一批取消对领导干部GDP考核的地方，也是最早开展多规合一试点的区县。这与一些省份只是从发展旅游的角度开展工作相比，认识层面完全是不同的。

云南确实最早出台了《国家公园管理条例》，也做了很多基础性的工作，还制定了一些技术标准，为中国国家公园体制建设作出了破冰性质的贡献，但其既往的实践对国家公园的定位存在偏差。他们把试点区的整体管理交给一家公司，这犯了一个大忌。用经济学术语来描述的话，这叫做“激励不相容”，即企业的牟利性质不可能产生全民公益的效果。

像美国国家公园的特许经营规定就很清楚，只是把餐饮、住宿等存在消费弹性且非基本公共服务的内容，以项目为单位提供给特许经营商运作，并且还有对服务质量和价格的监管及配套的退出机制，并不会把国家公园整体交给一个公司代行日常的管理。

青海三江源国家公园长江源园区。 东方IC 图

澎湃新闻：国家公园的管理工作应该由谁来承担？

苏杨：如果不考虑普达措国家公园试点区实施方案中的改革措施，严格说来，普达措的管理现状更接近一个旅游景区模式，国家公园肯定不能这样。以之前中央深改组会议通过的三江源国家公园的方案为例，其明确规定由中央政府直接行使国家公园所有权，在体制试点期间委托青海省政府代管。三江源国家公园管理局是青海省直属机构，其在与相关县的地方政府的权责范围进行划分的基础上，基本全权管理国家公园范围内的各类自然资源，但本身并无经营活动，所有经营采用特许经营模式。

澎湃新闻：也有一种观点认为，这次试点中央财政并没有投入，如果不搞旅游开发，资金来源是个问题，你对此怎么看？

苏杨：国家公园的确必须解决好要钱和挣钱的问题。从要钱来说，三江源国家公园的试点已经说的很清楚，由中央政府直接行使所有权，等于说事权和财政支出责任在中央政府。据我了解，中央政府对三江源投入是非常大的。未来，“十三五”末期成立第一批国家公园后，中央的财政应该是有保证的。

从挣钱来说，国家公园可以发展产业，但这个产业的外延远比仅发展低层次的观光旅游要广，这涉及到发展方式的转变。

法国国家公园体制的改革成果之一，就是建立了国家公园产品品牌增值体系，使得相关的一、二、三产业都有受益增值，最终实现少量产品、较高产值。我们认为，国家公园产品品牌增值体系，应该包括产品和产业发展指导体系、产品质量标准体系、产品认证体系、品牌管理和推广体系等。

没有这样的体系构成的转化机制，就没有绿水青山在市场条件下转化为金银的可能。当然，这个转化机制的技术含量高很多，但受益面也广很多，且是与中央绿色发展理念最匹配的实践。

国家公园试点不应自行其是

澎湃新闻：目前的9个试点省份的方案都还有什么变动吗？

苏杨：今年4月，中央深改组又新增了大熊猫和东北虎豹国家公园的两个试点。因为东北虎豹国家公园试点区范围涉及到黑龙江和吉林，所以最初确定的伊春和长白山两个国家公园试点好像就停了。但总的国家公园试点区数量，还是9个。

还有一些省份，例如贵州，虽然没有被列入9个试点省，但贵州是被列入生态文明试验区三个试点省之一，他们计划把国家公园体制放到统一的生态文明试验平台操作，以国家公园体制带动生态文明体制建设。目前，贵州已经启动了国家公园的相关工作。

另外，第一批试点明年（2017年）底就结束了，根据《“十三五”规划纲要》“建立国家公园体制，整合设立一批国家公园”的要求：一是“十三五”期间，肯定会出现真正的中央批准的国家公园；二是如果一些地方严格按照中央文件的要求来进行国家公园试点——而非自行其是——这些试点区仍然是有可能参评第一批国家公园的。

澎湃新闻：近期有关国家公园的讨论很多，作为参与国家发改委评审国家公园试点方案的专家，你如何看待社会上的各种声音？

苏杨：今年是美国国家公园体制建立100周年，所以各种交流讨论也很多，争论非常激烈，掀起的波澜也很大。

讨论国家公园这个事，要注意到中共中央办公厅、国务院办公厅今年8月份印发的《关于设立统一规范的国家生态文明试验区的意见》和《国家生态文明试验区（福建）实施方案》，把国家公园的体制问题上升到生态文明体制和绿色发展这个高度来看。

所谓“设立统一规范的生态文明试验区”，就是说不允许各个部委自己搞自己的生态文明试验区——以前有六七个部委自己在搞——而是要建立统一规范的生态文明试验区。另外，在福建的实施方案里面，国家公园是专门作为一条重点任务出现的，武夷山国家公园试点将被放到统一规范的生态文明试验区平台上去操作。

澎湃新闻：在发改委公布的9个国家公园试点省份中，有哪些地区的做法符合你认为的要求？

苏杨：严格意义上不能说有哪个省做到了，但福建武夷山国家公园试点区范围内的确有绿水青山转化为金山银山的雏形。

举个例子，武夷山的桐木村位于武夷山自然保护区里，海拔比较高，偏僻，到2001年，还几乎是当地最穷的村。当地出产毛竹和茶叶，但在以前毛竹生产的效益居然比茶叶生产还好。

2004年，从北京过去的几个商人，建议当地搞改革，在茶叶产品上，首先完成从资源到产品的升级，然后又在销售上下了一番功夫，完成了从产品到商品的升级，最后金骏眉的品牌出来了。现在桐木村单亩茶山产值比当初提高了近百倍，桐木村几乎成了武夷山最富裕的一个村子。

而桐木村又是武夷山国家公园试点区最核心的一个部分，它事实上很好的完成了把资源环境的优势转换成为产品品质的优势，并通过品牌将产品品质的优势固化为价格优势和销量优势，最后以比较少的高品质的产品量实现比较高的经济产出。这种依托资源环境优势，可持续、内涵扩大式的再生产，才叫把绿水青山转换为金山银山。如果普达措的管理模式改为政府主导，经营机制改为特许经营，经营模式也朝国家公园产品品牌增值体系这样的方向发展，以其资源条件和前期探索基础，仍有可能较早地建成真正的国家公园。