上海思路|“营商环境”为何不搭？

“营商环境”是当下时常见诸各类文件、规划、报道的高频热词，从中央到地方的各级政府对营商环境的关注不断升温。对于以建设全球城市为目标的上海而言，营商环境更是关乎城市吸引力和国际竞争力的核心要件，应当倍加重视。众所周知，营商环境的内涵和外延十分广泛，城市发展的各方面因素几乎都可能对营商活动产生影响，房价高企、空气污染等更是越来越成为企业“用脚投票”的理由。但笔者认为，上海打造国际一流的营商环境的首要任务，还是应当从企业最关切的问题入手，也就是“降低企业与政府打交道的成本”，在此方面，上海仍有很多短板要补、很多工作要做。

1.冷思考：上海建设国际一流营商环境仍然任重道远

近年来，上海在优化营商环境方面开展大量工作，特别通过上海自贸试验区建设，力求“率先建立符合法治化、国际化、便利化要求的营商环境和制度规范”，自贸区在政府简政放权、投资贸易便利化等方面的一系列经验成果收效显著，并在全国范围广泛复制推广。

不过，尽管政府在优化营商环境上下了很大功夫，我们还是经常听到企业对上海营商环境的抱怨。一些企业的遭遇引人深思，比如，有动画企业在办理备案时被要求提供环评材料，企业不得不找人写了两页纸的环评报告，主要是说明动漫公司对环境的影响主要是电脑用电；还有企业想聘请诺奖得主到访，但受到相关规定对外籍专家年龄的限制，导致专家不得不持旅游签证入境工作。这些看似细小的个案无疑会影响当事企业的感受，增加了不必要的时间和财务成本，甚至影响相关的产品研发和项目合作。

数据能够更加直观地反映上海的营商环境与国际一流水平的差距，世界银行每年发布的《营商环境》报告（DOING BUSINESS）对全球近189个经济体的私营部门经商情况进行评估，自2015年起，报告将上海纳入评估的城市之列。在2016年度报告中，上海全部10项评估指标的平均得分仅为63.38（以评分最高城市为100分），最低的一项“保护少数投资者”只有43.33分，不仅与香港、新加坡等存在较大差距，也低于东亚样本城市的平均水平。

2.找短板：传统管理模式对营商环境建设存在“不适应”

企业对营商环境优化的感受度偏低有多方面的原因，与领先城市的差距也需要时间追近，但当务之急还应从寻找自身短板做起，围绕简政放权的“放”字，我们还有许多需要完善的地方。比如，“该放不放”，不少具备取消条件的审批事项仍未取消，部分审批事项取消不彻底；又如，“不是真放”，一些审批事项名义取消、实质保留，或以备案之名履审批之实，企业并未真正尝到甜头；再如，“一放了之”，“重事前审批、轻事中事后监管”的传统方式存在着强大的制度惯性，而事中事后监管能力也亟待提升，管活、管好的办法与手段不多。

客观地说，当前新业态和新模式大量喷涌、蓬勃而生确实加大了营商环境的建设难度，政府往往面临着促进新经济发展和完善相应监管机制的两难。在一些新兴领域，相关的法律规范、制度体系和实施监管尚未充分建立，甚至监管主体也没有不明确。比如，一些新研发的高端装备无法对接现有的监管体制，很难找到对口部门进行监管检测，以至于在设备上市中无法出具合法批文。由此可见，上海的营商环境建设要跟上企业和产业的变化、满足各类企业的需求着实不易。

上述问题的症结更在于政府传统管理模式与产业发展趋势间格格不入，传统体制机制对营商环境建设存在“不适应”。实际上，加强营商环境建设是对以往政府自身工作方法、运转流程乃至思维方式的根本性变革，从过去侧重具体项目、工程、投资，向聚焦深化改革、激发内在活力转变。然而，长期以来，政府工作的方式、方法、流程都是围绕发挥好审批机制来设计的，很难在不改变机构设置与运行流程的基础上充分推动营商环境建设，这就导致许多制度设计与优化营商环境的目标之间出现缺位、错位现象。

3.再出发：优化营商环境取决于政府进一步的自我变革

当前，上海正加快“四个中心”和科创中心建设，迫切需要加强对高端要素的吸引集聚能力，而优良的营商环境正是高端企业、人才等最看重的关键性因素，上海必须立足构建国际一流营商环境的战略目标，以更大的力度、更大的气魄推动政府改革。

首先，要将为企业提供便利服务成为各级政府机构以及公务人员队伍所共识的文化理念，使政府部门和广大公务员更加积极主动地发现自身问题，同时，应当更加积极地与其他有关部门及企业寻求改善和解决途径，最大限度地降低企业与政府打交道的时间与成本。

其次，要将优化营商环境作为政府机构设置和流程设计的重要导向，优化政府机构设置，推动管理流程再造。特别是在加强事中事后监管方面，应当根据监管流程，对相关部门进行组织重构，在编制、人员、资金等资源调配上真正向监管工作转移和集中。同时，优化政府行政管理流程，以最大限度便利企业为导向，换位思考，加快推进相关政府部门的管理流程再造。

第三，要将营商环境的优化举措落细、落小、落实。香港的做法值得借鉴，作为全球营商环境最佳的城市之一，香港在世界银行《营商环境》报告中，排名长期名列前茅，2016年，香港营商环境位列全球第五。为了优化营商环境，香港专门建立了优化营商环境的专门机构——经济分析及方便营商处。该机构以最大限度减少企业的制度性成本为目标，向各政府部门（主要为发牌部门）发出“精明规管”锦囊，对行政管理全周期提出优化原则和建议。同时，为配合方便营商处的工作，在一些重要的政府部门还设置1-2名“方便营商主任”，专责推动有关改善措施落地。

上海拥有重视环境营造的传统，从浦东开发开放到上海自贸区建设的每一步跨越，实质上都是营商环境的革命性突破。在新一轮改革开放战略中，上海应瞄准打造国际一流营商环境的目标，推动更深层的政府变革，也为全国探索更多可复制、可推广的经验。