“监察体制改革”的三省试水

近日，中央部署“重大政治改革”，即在三省市设立各级监察委员会，一石击起千层浪。决心之大，力度之大，范围之大远超一般人所能想象。

十八届六中全会的最大亮点，就是正式提出“以习近平同志为核心的党中央”。这既是党和国家前途命运所系，也是全国各族人民核心利益所在，还是坚持和加强党的领导的根本保证，更是积极稳妥地推进政治体制改革的前提和关键。

有了这个最大亮点，就有了六中全会闭会后才十天，改革开放三十多年所从未有过的最大力度的政治改革举措——国家监察体制改革——的出台。

我研究制度反腐、制度监督、制度建党三十多年。从秦统一中国以来的2200多年的历史长河中，我读懂了：正是中国古代较为科学的权力结构，即皇帝负责最终决策和立法，王言即王法；丞相、郡守、县令负责执行；御史大夫、监郡、监县、御史负责监督；正是古代中国监察机构与行政机构的分立，加之隋唐开启的科举制度，从而在权力结构和选人用人体制上确保了中央集权的建立和延续。而监察权与行政权相互制约的好坏，直接影响到历朝历代吏治的好坏及政权的安危。由此，我在三十多年前完成了我的第一篇学术论文——《略论我国封建社会的监察制度》。正是这篇论文引起中央纪委有关领导的重视，随后我有幸调到中央纪委研究室，专门从事反腐败理论研究。

通过研究古今中外的监督案例，通过这么多年来几乎没有一个党政主要领导的腐败问题是由同级纪委监督检举揭发出来的这一客观现实，我明白了一个简单的道理：再锋利的刀刃，也砍不了自己的刀把。由此，在二十多年前，我创造了一个词组——“异体监督”。并在1995年向中央纪委领导写信建议，在监督制度难有实质性改革的前提下，可借鉴古代的巡视制度。二十年来巡视制度的不断完善，特别是十八大以来不断加大巡视力度，充分发挥了巡视这一“异体监督”的利剑作用。

近四年的反腐败成果如何巩固，下一步反腐败如何深入，全面从严治党如何推进，多年来严重滞后的政治体制改革如何开启？以习近平同志为核心的党中央，部署了重大政治改革的战役行动，即改革国家监察体制，建立集中统一、权威高效的监察体系，实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖。

我认为，这也是深入开展反腐败斗争，全面从严治党最重大的举措。这还是由治标为主转向以治本为主、由同体监督转向异体监督、由权力反腐转向制度反腐，并通过改革“形成科学的权力结构”的最重大利好。

多年来的实践探索和理论研究，使我深知，由同体监督转向异体监督，需要选择突破口。在党代会常任制未能取得实质性进展前，党委的决策、执行、监督分权难，而变行政监察为监察行政易。

六中全会一结束，即有试点省市纪委领导向我请教设立监察委员会的方案。我结合多年的研究，明确提出，必须通过权力结构改革，实现内涵发展。可具体概括为“三强三弱”：

一是强干弱枝。多年来，各级纪委在机构建设上，缺乏对形势的正确分析认识，大都采用扩大外延的做法，形成了干弱枝强的局面。毛泽东分兵以发动群众、集中以应对强敌的做法，值得我们借鉴。同时还能既集中兵力，又精兵简政。

二是强法弱纪。通过合署后纪委与监察的合理分工，纪委执纪要强，执法要弱；监察执法要强，执纪要弱。监察委员会主管查处官员违法犯罪，减少并弱化执纪的事，违纪的问题主要归纪委管。这样，既体现纪委作为党内监督的专责机关，纪在法前，抓早抓小，把纪律挺在前面的职责；又能够加强监察机关查办违法犯罪案件的力量，增加执法的手段。对于违法犯罪问题，监察委员会采用反贪的侦查手段、强制手段、审计的查账手段等，就顺理成章了。如此，既能明确职能，合理分工，又能取长补短，优势互补。

三是强前弱后。既要加强办案力量，把三分之二的兵力用于办案前线，尽量减少和弱化二线及后方力量的配置，还要加大信息情报的及时搜集汇总整理。从而让监督前置，办案紧随，形成反腐的利剑。可借鉴香港廉署等机构配置、职能设置、力量分配的成功经验。

如何“实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖”，我以为全覆盖有上中下三策可选择：上策是监察工作全覆盖；中策是监察机构全覆盖，下策是监察人员全覆盖。

两千多年前的汉武帝，通过异体监察总结出的“以小制大，内外相维”的八字真经，对我们今天担负着重大政治改革的北京、山西、浙江三省市的监察体制改革仍有可取之处。