深读拉美|“不自由”民主的陷阱

谭道明/中国社会科学院拉丁美洲研究所助理研究员、法学博士

2016-11-15 14:55 来源:澎湃新闻

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作为一项原创性的研究,美国加州大学圣迭戈分校拉丁美洲研究中心荣休讲席教授彼得•H.史密斯(Peter H.Smith)所著《论拉美的民主》(谭道明译,南京:译林出版社,2013年;所译版本为2012年出版的英文第2版)找到了拉美当下民主阶段的独特之处。在他看来,拉美民主当前阶段的主要特征在于,它不是自由的民主,而是不自由的民主。
令人忧虑的是,一旦这种低质量的民主状态长期化、稳固化,拉美地区的政治发展极有可能掉进“不自由民主的陷阱”。
一、民主不等于自由
什么是“不自由民主的陷阱”(Illiberal Democracy Trap)?这个词是本文作者受“中等收入陷阱”的启发而制造出来的。在英文世界,存在“民主陷阱”(Democrcay Trap)一说,也有“不自由民主”(Illiberal Democracy)一说。在美国政治分析家格拉汉姆•E.富勒(Graham E. Fuller)看来,当人们在鼓励一种错误的信仰,即冷战的结束会自动出现完美的民主世界时,那么,民主就成为了一个陷阱。显然,富勒1990年代初的这个批评,矛头指向的是与自己在兰德公司共事过的弗朗西斯•福山,当时年轻的福山正因“历史终结论”而声名鹊起。
而“不自由民主”这一概念的发明者是亨廷顿的另一位高足、政论家法里德•扎卡里亚(Fareed Zakaria)。他观察到,在20世纪末、21世纪初出现一种令人不安的现象:在世界范围内,从秘鲁到巴基斯坦,从加纳到委内瑞拉,经过民主选举出来的政府经常会否定宪法对其权力的限制,侵犯剥夺公民的基本人权。他将这种现象称为“不自由的民主”,因为在这些国家,民主发展的势头很旺,自由却遭到挤压。
就此而言,“不自由民主的陷阱”是指,当一个国家实现了自由且公正的选举后,由于不能顺利实现向自由民主的转变,导致长期处于有选举民主而少公民自由的一种状态。换言之,不自由民主的陷阱是不自由民主状态的长期固化。
实际上,扎卡里亚的“不自由民主”这一概念本身就预设着一个命题:民主不等于自由。史密斯显然表示认同,并以此为理论前提对拉美地区民主质量进行了实证分析。在对“民主”进行界定时,史密斯提炼出民主的两个维度。一个是程序性的维度,体现为选举民主。另一个是实体性的民主,衡量的标准是公民自由。这种民主观当然不免有些简约,但却抓住了民主这一概念的核心要素。他实际上将“选举民主”视为最低限度的民主,在考察拉美百年政治变革时甚至将民主与选举民主替代使用,而用“自由民主”作为更高质量的民主。
从程序维度定义民主,来自奥地利出生的美国政治经济学家熊彼特(Joseph Schumpeter,1883–1950),得到亨廷顿的认同并在《第三波》一书中沿袭之。但史密斯仅将选举民主视为民主的维度之一,而不是全部。在他看来,自由且公正的选举,构成了一个民主体制最低限度的标准,并区别于其他一切的非民主体制。自然,这里的“选举”必须是真实的、有意义的,不能是虚假的、结果预先确定的。进而言之,选举必须同时符合两个标准——自由、公正,并且自由与公正缺一不可。它意味着,大多数成年公民应当有选举权;在竞选公职的对手之间,必须存在真正的竞争。
如果说选举是区分民主与否的标准,那么,自由则成为衡量民主好坏的主要标准。民主化路漫漫其修远兮。举行自由且公正的选举,让一个国家实现了从非民主向民主的“惊险一跃”,但跨入民主国家的门槛,只是万里长征的第一步,以后的路更长、更艰险。随着民主大家庭的不断扩容,民主国家之间的差异日益明显,甚至在特定时期、一定程度上丝毫不亚于它们与非民主体制之间的区别。换言之,评估这些国家民主的质量成了当务之急。
民主与自由之间具有亲和性,但二者并不等同。实际上,自由与民主之间一直存在极大的张力。就历史起源看,自由先于民主而出现。人类社会先有了保障自由的其他机制,然后再生发了现代民主制度。在被哈耶克(Friedrich Hayek,1899–1992)视为存在自生自发秩序(spontaneous order)的英国,1215年在国王与贵族之间签订的《大宪章》,并不是一个民主宪章,而是一个自由宪章。
从当下的现实来看,民主与自由更不能划等号。自由既在民主之内,又在民主之外。一方面,民主或许始于选举,但不能止于选举。它不仅仅是一种程序,还内含着价值判断。民主是为自由而存在,其终极目的是保障每一个个体公民的自由。另一方面,实践已经证明,仅仅依靠民主还不能很好地保障自由。历史多次证明,民主极易出现多数人的暴政。远的有苏格拉底之死,稍近的则是希特勒的上台。土耳其最近发生的未遂军人政变以及埃尔多安政府随后进行的大规模清洗再次表明,在特定情况下,民主之“矛”有可能刺穿了自由(这里主要指政教分离和宗教自由)之“盾”。在民主机制之外,还需要依靠分权、违宪审查等多种制度设计,才能全面捍卫自由。
二、拉美不自由的民主
拉美地区不是一个易于治理之地。直到今天,这样的判断依然没有过时。在19世纪更是如此。当时的地区各国无论独立、建国还是立制,均深受欧洲大陆的启蒙思想和北方强邻美国立宪主义的重要影响。这种影响至今绵延不绝,并愈益彰显。但在那个时代,民主尚未成为世界范围内政权合法性的唯一来源,并不具有普世性的力量。作为一种外来的先进理念,它在很长时期内没有能够内化为拉美各阶层人民共同接受的价值观,因而也没有凝聚成政治合力以破除前宗主国遗留下的经济和社会结构。
史密斯对拉美民主的考察是从1900年开始的。在《论拉美的民主》一书中,他比较了整个20世纪民主制、半民主制、寡头制的发生率,由此绘制出一幅拉美政治变迁的地图。通过这张地图,他提出20世纪的拉美政治变革存在三个周期。
第一个周期是从1900年大致延伸到1939年,主要由竞争寡头制主导。这个周期不是民主治理的时期,而是一个通过选举手段进行寡头统治的时代。第二个周期是1940—1977年,这两个年份分别标志着选举民主的部分兴起和近乎完全的消失。准确地说,这一时期的民主曲线是M型的。特别是在1960年代和1970年代,在冷战背景下,主要国家都发生了军事政变。到1970年代中期,只剩下3个国家(哥斯达黎加、哥伦比亚和委内瑞拉)是民主国家。第三个周期始于1978年,到1998年,该地区被作者考察的19个国家中已经有15个选举民主国家,4个半民主制国家,没有一个专制国家。到2000年,拉美地区接近90%的人口正享有选举民主。
从非民主体制的视角考察拉美百年政治变革进程,可以得出两个显明的结论。
其一,非民主体制是20世纪拉美地区的制度常态。在整个20世纪,最常见的政治组织形式不是民主制,而是非民主制。尽管非民主制本身是一个宽泛类型,但有一点是共同的:要么压根没有选举,要么选举并不自由公正。这是拉美20世纪政治进程一个令人尴尬的事实。
其二,寡头政治突然退隐,大众政治顺势崛起。1930年代的大萧条给拉美地区的精英政治带来了致命打击,竞争寡头制在整个第三周期竟然完全消失了!与此同时,城市化、工业化以及一系列相关社会变革,激发拉美许多国家大众政治异军突起。尽管选举过程并不必然自由、公正,但独裁者与民主信奉者一样,争先恐后将选举权赋予中下层群体以及女性,以便在激烈的政治竞争中击败对手,或用来粉饰自己政权的合法性。
从民主制的角度考察,也不难发现两个显明的趋势。只不过,一个是令人欢欣鼓舞的,另一个是值得忧虑的。
其一,经过一个多世纪的斗争,民主终于战胜了所有的非民主体制。在1900年前后,拉美地区尚无民主可言,但到2000年,超过四分之三的地区国家都进行了自由且公正的选举。尽管非民主制在整个20世纪最普遍,但在20世纪的最后20年里,民主制却逐渐取得了主导地位。在经历了政变、倒退、失败和错误之后,民主终于扎根于拉丁美洲这片热土。民主转型的成功,堪称拉美地区有史以来在政治体制变革方面取得的最大成就。
然而,虽然非民主制被击败,但非民主的因素没有被完全消除,依然根深蒂固地存在于拉美的政治发展进程之中。史密斯坦承,这种向好的趋势并非事先定好的,也非不可阻挡,既非不可逆转,也非不能改变,更非永恒不变。民主在第三个周期经历住了考验,并不意味着不会经历停滞乃至衰败。根据总部设在华盛顿的国际性非政府组织“自由之家”的评估,2009-2015年间,该地区有4个不民主国家,分别是委内瑞拉、海地、洪都拉斯和尼加拉瓜。其中,委内瑞拉被从不自由民主国家降为不民主国家。
其二,不自由的民主是当下拉美民主的常态。自第三个周期启动以来,最显眼的变化是不自由民主的普遍化、稳定化。1980年,拉美地区只有3个自由民主国家、3个不自由民主国家;1990年,有4个自由民主国家,9个不自由民主国家;2000年,有6个自由民主国家,9个不自由民主国家。
不自由民主的重要体现之一是选举民主与不自由媒体的奇怪组合。作者引用自由之家的评估表明,在2002年和2009年,19个拉美国家只有3个国家(智利、哥斯达黎加和乌拉圭)的新闻自由度是“完全自由”的,有4个国家(玻利维亚、多米尼加共和国、巴拿马和秘鲁)从“自由”滑入“部分自由”的状态,委内瑞拉从“部分自由”跌至“不自由”,海地则从“不自由”升至“部分自由”。其余10个国家,包括巴西、墨西哥和阿根廷这样的地区大国,在这两个年度均处于“部分自由”的状态。
与此同时,在墨西哥、哥伦比亚和巴西等拉美国家,新闻记者是一份十分凶险的职业。在20世纪90年代,拉美的新闻记者以身殉职人数几乎与中东和北非持平;21世纪第一个十年,这种恐怖的记录竟然翻了一番。
除了新闻自由堪忧外,公权力、特别是警察严重侵犯人权的事件层出不穷,司法机构不仅无力制止权力的滥用,甚至变成党派倾轧和社会控制的工具。
作者的分析止步于2008年。依循史密斯的方法,我们发现:2009-2015年间,拉美的民主未能进一步扩展,与非民主呈胶着状态;自由民主稍有扩展,但不自由民主依然占据主导地位。20世纪80、90年代是右翼执政的黄金时代,21世纪以来则是新左翼执政的周期。由此可见,史密斯的研究结论经受住了地区左右翼执政的考验。
三、新左翼与不自由的民主
新左翼的群体性和平崛起是最近20年来拉美政坛最醒目的特征。它所掀起的“粉红色浪潮”(Pink Tide),势头之猛、波及范围之广、持续时间之长,不仅在拉美地区前所未有,亦为世界所仅见。或许令一些人讶异的是,史密斯认为,粉红色浪潮的兴起并不是拉美民主失败的症候,恰恰彰显了这个地区的民主是成功的。右翼政府大多奉行亲市场的新自由主义政策,其方向是对的,初衷也是好的,但在实施过程中,削弱了国家能力,无力改善民生,而且裙带腐败严重,形成了围猎改革红利的既得利益集团。拉美人民对此深为不满。但是,他们不再寻求体制外的革命,而是在民主体制内寻求变革。
换言之,粉红色浪潮是左右翼这两股民主力量之间的更迭,恰恰是民主机制纠错能力有效运作的一次展现。一句话,新左翼的崛起体现了拉美民主的辩证法。
从1999年初委内瑞拉的查韦斯(1954-2013)执政,到2015年底阿根廷的马克里上台,拉美新左翼17年的执政周期已近尾声。应当说,正是拉美民主体制的确立,才给予新左翼以执政的舞台。同样,大多数新左翼政权相当尊重和维护本国的民主制度,是它们能够长期执政的根本原因。新左翼服膺右翼政府遗留下来的转型契约和制度安排,在此框架内寻求较充裕的治理空间,推行或激进或温和的各种版本的“21世纪社会主义”实验。然而,与巴西、智利等温和新左翼相比,委内瑞拉、玻利维亚和厄瓜多尔等激进左翼政权对民主体制造成了相当严重的损害。
过度集权是拉美地区激进左翼的通病。委内瑞拉等国家的领导人,利用一时的民意优势和与生俱来的克里斯玛气质,以制宪、修宪、公投等手段,将国家权力高度集中于总统之手,破坏了宪法层面的权力制衡。其中,寻求总统的无限期连任最为典型。查韦斯在任内推动总统无限期连任,经过二次公投才终于反败为胜。查韦斯由此成为第三波民主化浪潮以来拉美地区第一位可以无限期连任的总统,新左翼阵营中权势最大的总统。他一手创建的查氏汲取性体制将委内瑞拉的民主法治逼到了悬崖边上。玻利维亚的莫拉莱斯也试图效仿,所幸最终被民众否决。
必须指出,侵蚀地区民主质量的罪魁祸首主要不是左翼意识形态,而是民粹主义。左翼对平等这一人类核心价值的关切,在拉美大地有其正当性和民意基础。新左翼政府所推行的减贫、反不平等的社会政策卓有成效,广受下层民众欢迎。然而,在一些国家,新左翼激进化了。根源在于,左翼意识形态被迫与深具地区特色的民粹主义结盟,或者被民粹主义者所绑架。
民粹主义本身不过是一种“政治涂料”,可以与任何意识形态结盟,并发生于任何制度环境下。民粹主义的本质特征是反体制。它反对任何现行的体制,而不管其所反对的体制的性质如何。但是,与极权、威权、自由民主制下的民粹相比,不自由民主下的民粹主义对整个体制的破坏性更大,后果更严重。
因为,在极权、威权体制下,民粹主义只是助长了制度之恶,而非恶的根源所在。在自由民主之下,民粹主义也有破坏作用,但破坏的范围、程度都相当有限。美国大选中的特朗普现象、英国公投中的脱欧势力,其背后都有民粹作祟,但由于英美的自由民主制度较为完善,民粹领导人的手脚将被关到制度的笼子里,其吞噬公民权利和自由的概率不大,造成的危害后果也不会很严重。但是,对于不自由民主来说,它有民主,但民主不健全;有法治,但法治不完善;有自由,但自由又相当有限。在这样的制度环境下,民粹主义者极易通过民主选举方式上台,在权力稳固后开始集中权力,逐渐侵蚀法治、宪制,然后架空代议制民主,最终将不自由民主变成竞争性的威权体制。查韦斯治下的委内瑞拉就是如此。
四、跨越不自由民主陷阱?
从1978年至今,拉美地区似乎陷入了本文所提出的“不自由民主的陷阱”。那么,在可见的未来,它能够跨越这一陷阱吗?史密斯在《论拉美的民主》书末设想了三种场景,却没有给出明确的答案。笔者认为,经过30多年的民主实践,除了个别例外,拉美地区整体滑向非民主体制的可能性微乎其微,但拉美地区短期内或许很难跨越不自由民主的陷阱。
首先,经济上,受国际大环境的影响,拉美主要经济体出现了严重的经济衰退。这意味着,在未来几年,这些国家的民主政府将把主要精力投入到促增长、保民生上来,民权保障不是当务之急。
其次,政治上,拉美地区所特有的左右更迭的“钟摆效应”在有些国家产生了巨大的政治损耗,需要一定时间加以消化。在巴西,总统弹劾案只是前总统罗塞夫个人及劳工党的执政危机,而非整个宪法体制的危机,并未从根本上动摇巴西的民主体制。但是,围绕本案所产生的各种政治乱象,充分暴露了巴西现行体制的重要缺陷,继任政府迫切需要启动相应的政治、经济和社会体制改革。在委内瑞拉,反对派推动的罢免性公投久拖不决,不仅侵蚀了政府和执政党的合法性,也导致国内政治日益极化,甚至可能发生大规模侵犯人权的事件。在玻利维亚和厄瓜多尔,激进左翼的力量依然十分强大,并不情愿将自己的权力装进宪法的笼子里。尽管哥伦比亚总统桑托斯荣膺诺贝尔和平奖有助于该国迎来和平曙光,阿根廷、秘鲁顺利实现右翼总统执政,这些变化总体上有利于自由民主,但尚不足以抵消本地区不自由民主的主导性。
最后,并非不重要的是,美国特朗普现象和英国脱欧公投背后的民粹主义崛起和全球化的可能逆转,也将对拉美的民主治理投下阴影。
(本文原刊于《拉丁美洲研究》2016年第4期,原题:“拉美不自由民主的陷阱?——评《论拉美的民主》”)
责任编辑:田春玲澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> 拉美民主,不自由

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