蔡昉：户籍制度改革是见效最直接，一石三鸟的改革红利

主讲人：蔡昉（中国社会科学院副院长、学部委员、学部主席团成员）

主题：2016年中国社会科学论坛——经济社会转型中的公共治理

时间：2016年12月3日

主办：中国社会科学院学部主席团、中国社会科学院经济研究所、中国社会科学院公共政策研究中心

【编者按】

12月3日，在“2016年中国社会科学论坛——经济社会转型中的公共治理”的会议上，中国社会科学院副院长蔡昉发表演讲，他指出农民工进城提高了劳动力的供给，提高了人力资本供给，改善了资源配置效率。因此，在创新城镇化的过程中，应当加快户籍制度改革，为城市留住真正意义上的农民工。在他看来，推动城镇化和经济增长，就必然需要改革。户籍制度改革是一个可以见效最直接，能收获立竿见影的改革红利。与此同时，蔡昉认为要改善中央和地方在推进户籍制度改革中的成本分担和红利共享，才能实质性推进改革。

以下是澎湃新闻（www.thepaper.cn）对蔡昉发言的摘录：

我们知道中国经济减速了，2012年以来每一年都下行一点，每个季度都下行一点。但是这一次减速和以前是不一样的。从2010年之前，中国潜在增长率是10%左右，实际增长率虽然波动，但是平均大概也就是10%左右。但是每一次波动你就会看到这个会出现几次实际经济增长速度在潜在增长能力之下，意味着经济潜能没有得到充分的利用，这是需求侧的因素，是外需、内需的问题，因此要用宏观经济政策，宽松的货币政策，扩张性的财政政策来刺激，让它回到潜在增长水平上。

每次这样的情况都会出现一个V字形。但是去年的中央经济工作会议明确说，这一次不要指望V字形了，因为我们不仅是经济增长速度下来了，而且根本的原因是由供给侧的因素造成的，是潜在增长能力下降了。“十二五”时期潜在增长率降到了7.6%，“十三五”时期，我们预计潜在增长能力是6.2%，实际增长速度也跟着相应下来了，但是并没有低于潜在增长率，因此我们不指望V字形的复苏。

是不是一路让潜在增长率这么降下去？其实不是。我们可以通过供给侧的结构性改革，能够让潜在增长率提升，当然不是真正意义上的绝对数量的提升，是让它的下降速度更缓慢一些。因此去年中央经济工作会议也说了，可以指望一个L形的变化轨迹。城镇化和新型城镇化可以是供给侧的因素，也可以是需求侧的因素，今天我重点从供给侧的因素来谈。

为什么说经济增长速度在这个发展阶段上降下来了呢？林毅夫教授的判断是，中国的经济增长潜力可能在20年时间里保持8%，原因是看发展阶段，中国发展阶段按人均GDP算，是美国的20%，也就是说发展阶段还比较低。而这个阶段在日本处于同样的发展阶段的是1951年，在新加坡、韩国，和我们的台湾，分别是在上个世纪60、70年代。在那之后，这些经济体都有20年的高速增长时期，达到8%甚至更高。因此发展阶段就是这样，还有高速增长的潜力。

但我认为这个判断发展阶段的人均GDP指标有问题，他没有考虑人口因素。如果看人口因素，用人口抚养比，就是一个国家的人口负担程度看，东亚经济体都经历过一个下降的过程，那是获得人口红利的时候。当它上升的时候，意味着人口红利消失了，经济增长潜力就没有那么大了。

中国目前相当于日本的1951年或者韩国的60年代吗？不是的。日本人口抚养比的上升是90年代初期，韩国和新加坡人口抚养比上升都在2010年之后，跟我们的时间基本上一致。也就是说，把人口因素加进去，我们的发展阶段就不等同于那些经济体上个世纪50、60、70年代，而是要晚得多。用人均GDP算，我们还有一定距离，但是按照人口来算，我们比较早到达了人口红利消失的转折点，因此才叫做“未富先老”。这就是为什么我们在这个较低收入水平上经济就减速了，但这个减速仍是发展阶段造成的。

在新型城镇化中，投资房地产商希望有更强的房地产需求，有人希望有大规模的城市基础设施建设，供给侧是劳动力更充分的供给，人力资本更充分的供给，资源重新配置更有效率，从而提高生产率，最后提高潜在增长率，保持中国经济中高速的增长。

看一看改革时期，城镇化对经济增长做出过什么样的贡献，就能知道未来应该怎么启动新的引擎。第一个是劳动力供给，大规模的农民工进城，带来了劳动力的充分供给。2010年开始，中国15-59岁的劳动年龄人口就不再增长，但有一些数据说每年还新增1千多万的城镇就业。那个指标并没有错，但是存在重复计算，就是每个人找到一次工作，就被算作一次。离开岗位的时候不算，但是每新进一次工作都算一次。实际上，城镇已经没有能力保持劳动力的增长了。

城市有户籍人口就业情况，实际上从2010年之后也是减少的，但是有一部分农民工逐渐纳入到统计指标里面了，还有一部分没有纳入，但也实实在在存在。总体上来说，它弥补了城市的劳动力不足，但是目前总体上农民工的数量已经开始减少。

很多人都说我夸大了人口红利的影响。我认为不是。人口红利体现在劳动力供给上，还体现在资本积累。因为我们知道抚养比低，抚养比下降，就意味着人口结构是一个“生之者重，食之者寡”，生产力比较强，就能够储蓄、积累，因而可以投资。我们可以比较户籍人口的年龄结构，和城市中没有户口、但是已经成为城市劳动者这一部分人的年龄结构。可以发现迁移者有更年轻的人口结构类型。正因为他们不断地进来，改善了城市劳动力抚养比，使得其更有生产性，更有利于积累。同时，因为在这个时期有充分劳动力供给，资本回报率不会下降，因此投资回报也比较高。当这些东西没有了，这些年就出现了投资回报率大幅度下降的情况。

另一方面，劳动力的进城还是改善劳动力人力资本的一个重要因素。总体来说，因为农村的教育有差距，农民工整体受教育程度不如城市劳动力。但是农民工年龄结构，20岁上下的人比重比较高，而这一部分通常受教育的程度比较高。所以城市劳动力老化，这些不断退出劳动力市场的人，被农村进来的更年轻的人所替代的时候，相应的人力资本也就提高了。其实，农民工大规模进城，改善了城市劳动力的人力资本。

再一个就是资源重新配置，这是城镇化一个重要的作用，是劳动力从生产率低的部门——从事农业的农村部门，转向生产率更高的非农产业的城市部门，改善了资源配置，赢得了全要素生产力的提高。如果看中国统计年鉴会发现，农业劳动力的比重仍然接近30%。但这不合逻辑，你去农村调查，得不出这样的结论，这是因为定义的问题。所以重新定义之后，可以看到它占的比重已经不是30%左右了，实际上2015年农业劳动力所占比重只有19%。

农民工进城提高了劳动力的供给，提高了人力资本供给，改善了资源配置效率。以2010年为例，新增加的城市人口中有16%的自然增长，就是本地生的，城里人自己生的孩子，造成了城市人口增长了16%。剩下的都是机械增长，就是从农村转过来的，其中最大一部分是农民工进城，农民工转向城市就业，被统计为城市人口，但是没有城市户口，这一部分占了26%，即超过了四分之一，而且这一部分是真正意义上的贡献。

除此之外，还有异地转移，就是农民进城，有户籍的比重很小，只有5%，很大一块是就地转移，改定义改出来的。也就是说，过去生活在县里，现在县改成市，可能相应就把户籍也改成了城市人口。乡改成镇，村改成居委会，这么一改，很多人就被城镇化。正面意义肯定是有的，当给的口径变了的时候，在统计上归类变了，本身并没有发生物理变化，没有改变职业，没有改变居住地，所以这没有带来增加劳动力供给、人力资本改善、提高资源配置效率的作用，因此这一部分人仅仅是指标上的改变，而真正有意义的是农民工。

因此，未来的城镇化如果按照这个趋势，农民工还是很重要。比如说原来就定了2020年中国城镇化率达到60%，按照目前的速度推算，大概是可以达到的。但2030年到不了原来预期的70%，大概只有67%。即使这样的城镇化速度，对农民工的依赖还会非常高，每年还需要一千来万的从农村向城市转移的农民工，将来也需要大几百万的农民工。但是可能吗？我认为很难做到。

农民工造成的城镇化可能会大幅度的减慢。什么样的人叫农民工？过去我们说农民工也叫农业转移人口，但这个不准确，因为大部分的人不是农业转移出来的，他们是农村新毕业了才进城的，所以真正意义上每年新增的农民工，是初中和高中毕业的农村学生。这一部分人都落在16-19岁的人群当中。所以看一看人群增长状况，你会注意到过去增长是很快，但是到了2014年到达了峰值，在这之后就是负增长。负增长意味着农民工的增速一定可以减慢，过去多年农民的减速都是每年4%，到了2014年开始平坦，2014年变成了1.3%的增长率，去年就只有0.3%。

如果按这个趋势下去，有可能今后就是零增长，或者是负增长。因为新毕业的学生没有那么多了，他们毕业都会进城，但是这个数量的增加抵偿不了那些农民工到了40岁以后，在城市得不到户口，不能享受基本的公共服务，没有养老，回家要照顾老人孩子，还有土地，还要开小买卖，他就回去了。如果回去的人多于新出来的人，这个意义上的城镇化就是一个逆向的过程，这很危险。

如何推动城镇化和经济增长，这必然需要改革。户籍制度改革是一个可以见到效果最直接，立竿见影的改革红利，一石三鸟的改革红利。所谓的一石三鸟：第一，户籍制度改革能够让农民工在城市待下去，可以在劳动力市场上至少待到退休年龄。假如说现在40岁退出了，那么40-60岁之间的20年，你把这些人留下来，就提高了劳动参与率。如果今后每年劳动参与率能增长一个百分点，就可以提高潜在增长率0.88个百分点。

同样，如果户籍制度改革能够让劳动力更顺畅地转移，能够继续获得资源重新配置的效率，全要素生产率也可以提高。全要素生产率未来的增长速度，每增加一个百分点，潜在增长率可以增加0.99个百分点，就是1：1的关系。因此户籍的制度的改革，提高全要素生产率，提高劳动参与率，这是两只鸟。同时还有1.7亿进城的农民工和本地的农民工，加起来就是2.7亿，这一部分人从农民工模式的消费，转向居民消费，消费潜力是巨大的，可能会成为世界上最大消费能力的跃迁，这就是从需求上给我们提供了第三只鸟。

那么，到底障碍是什么呢？户籍制度改革是共识最高的改革，但是部署了很多年，推进总不够快。我想有两个原因。第一是我们还没有认识到改革有那么明显的红利，也许有人认为改革是牺牲短期增长，赢得未来长期增长的过程，但其实并不是。户籍制度改革应该是立竿见影的改革红利，这一点应该讲清楚，把它测算出来，让各级政府都懂。

对于改革直接推动者、地方政府来说，户籍制度改革的成本都是“我”支付的，但是改革红利是全社会的，并不一定能被地方政府的财政得到。因此，改革动机就没那么强烈了。在推进改革中形成了不相容的问题，这个不相容造成了改革推进得比较慢。

十八届五中全会上，中央提出了“加快户籍人口城镇化率的提高”，也就是说过去50%多是常住人口，现在要求户籍人口城镇化率提高，户籍制度改革，不把农民工弄成户籍人口，就不能达到这个指标。但地方政府很聪明，他们发现有一个可以改指标、而不用花钱的办法，就是就地转移，把已经住在这里的人，通过改变他们的定义，让他们成为城市人口，同时户籍人口城镇化率可以提高，但是这一部分人不是像农民工那样能真正带来城镇化收益的人。所以还是要通过改善中央和地方在推进户籍制度改革中的成本分担和红利共享，来实质性推进改革。

（本文根据主办方提供速记整理，未经演讲者审定）