监察体制改革：公权力均纳入视野，查处为官不为等消极腐败

日前，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，标志着监察体制改革正式启动。方案提到，三个省市将设立各级监察委员会，监察委员会由省（市）人民代表大会产生，是行使国家监察职能的专责机关。这一举措全面提升了反腐机构的法律地位，促进反腐工作朝规范化、制度化方向发展。由此，中央对反腐败工作的总体部署从党内扩展到党外，越来越涉及关键的政治改革方面，越来越在国家层面上得到落实。

整合分布的反腐力量

党的十八来以来，反腐败斗争取得巨大成就。如何将这些成就保持下去，形成“不敢腐、不能腐、不想腐”的社会化格局，并进一步营造廉洁的社会风气，是今后工作面临的主要问题。

正如方案指出的那样，监察体制改革是事关全局的重大政治改革。伴随全面从严治党的深入，国家监察体制改革意味着反腐败进入到一个更高的发展阶段：公权力行使的规范性问题不只是一个政党的事情，更是一个国家的事情；不只是一个关键的党纪问题，更是一个重要的政治问题。监督公权力运行、防止公权力滥用，关系政党存亡、国家安危和群众利益。

党的十八届六中全会公报已经在用词上对这一转变作了明确交代。过去我们熟知的“党风廉政建设”，被新的表述“党风廉洁建设”取代。这意味着，反腐败斗争不仅仅是党、政两个系统的工作，而且会拓展到所有的公职范围，甚至应当对与公权力、公职人员打交道的整个社会提出要求。监察机构的调查检举可以扩展到公共事业单位，进而包括所有私人部门、经济活动频繁的金融行业。一句话，凡是涉及腐蚀公权力的领域都应该接受监察。

“机构整合”“独立性”“全覆盖”服务于这一思路，是反腐败从政党行为到国家行为的实践形式。按照方案的要求，新成立的监察体制实际是一条独立、垂直的管理条线，将整合、重塑过去分布于政府、检察院等机构的反腐力量，包含腐败预防和打击的各个环节，采取侦查、取证、审讯等各种监察手段，具有纠举、弹劾甚至审计的权力。监察对象将面向一切行使公共权力的国家机关和公职人员。这将有利于强化监督职能，形成独立、统一的监督力量。

公权力部门均纳入监察视野

按照方案规定，试点省（市）级监察委员会由同级人民代表大会产生。这一安排，既表明国家监察工作的重要性，又表明监察权力来源的正当性。监察委员会由人民代表大会产生，就使其获得了与“一府两院”（政府、法院、检察院）同等的政治地位，具有很高的权威性。同时，成立监察委员会并不是把监察机关从行政机关独立出来，不是现有监察部门的提级、升格，而是成立一个新的国家机构，整合不同方面的监察力量，建构国家监察体系。

通过这样的制度安排，党的反腐败意志能够得到更加彻底的贯彻。特别是，监察体制改革将所有公权力部门及其工作人员纳入监察视野，实现了党员与非党员的无差别对待。同时，这种监察权不仅包括日常监督、考察，也包括违反纪律言行的发现、检举、受理、调查、处理等。

需要明确的是，党委能否落实好主体责任直接关系到国家监察体系改革的成效。主体责任意味着党委是领导主体、落实主体，也是工作主体、推进主体。党委的主体责任为国家监察体系改革提供保障力量，让后者敢于、善于承担监察责任；同时，也提供终极监督，能够对监察委员会存在的监督不到位、执法不严肃等问题进行纠正。

此外，现有反腐败资源力量除党的纪律检查委员会外，还集中于政府、检察院、法院各处。政府有内设行政监察机构、预防腐败机构、审计机构；检察院也同样设有预防腐败机构，以及反贪机构；公安、法院也有侦查、审判等职能……不同的部门，适用于不同的人群范围，或者在反腐败这个条线上的不同阶段承担不同任务。监察体制改革首先强调“整合反腐败资源力量”，其牵涉面非常广泛，无疑需要党委加强统领和协调。

查处为官不为等“消极腐败”

作为党内监督的专门机关，纪律检查委员会的职能和许可权具有局限性。而监察委员会作为正式的国家机构，有助于让监察与反腐的运作进一步得到规范。国家监察体制改革的一个重要目标就是实现党内监督和国家监察的相互配套，依规治党和依法治国的相互促进、相得益彰。

过去一段时间的反腐，主要针对的是“积极腐败”，也就是那些明显触犯法律的贪腐犯罪分子。但当下一种“消极腐败”现象也日益凸显，主要表现形式是为官不为。针对这一现象，现有的纪检监察机关还缺乏有效手段。而监察委员会不仅可以查“硬腐败”，还能对付“消极腐败”。例如，约谈、督促等手段可以提升公共机构的行政效率；考核、处分等手段可以加强对公职人员的内在约束。

同时，监察委员会跟党的纪律检查机关合署办公，既实现党对干部监督的集中统一领导，又实现党的纪律监督和国家监察的密切协调配合。过去，党的纪律检查委员会与政府监察部门也合署办公，但二者属于不同层次，具有不同对象。当案件相关部门或人员高于政府层级、越出政府权限时，往往存在一些衔接问题。监察委员会改革，使纪委与监察委办公实现“一体化”，解决层级和对象方面的龃龉。如此一来，不仅从政治层面提升了纪委的地位，也解决了纪委难以直接适用国家法律的问题。

（作者单位为上海社会科学院政治与公共管理研究所，原题为《监察体制改革： 反腐不只在党内》）