经济识途|安徽调研笔记②：谁在阻碍公共服务升级

早在2013年9月，国务院就下发了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，鼓励地方政府“进一步强化公共服务职能，创新公共服务供给模式”，为居民提供“更加方便、快捷、优质、高效的公共服务”。2014年底，财政部根据上述文件，出台了《政府购买服务管理办法（暂行）》，给出了政府在购买公共服务时要遵循的细则和规定。

两年过去了，各级政府在购买服务方面并未表现出足够的热情。现有的解释大致可以分为三类：一是政府的预算约束，二是缺乏能够提供高质量公共服务的主体，三是政府难以对购买的服务进行有效监督。这些解释非常有道理，但不是故事的全部。调研过程中，笔者就遇到了一家正在为政府提供服务的企业。这家企业的经历或许能帮助我们更好地理解政府购买服务面临的障碍。

这家企业的产品很常见，就是道路两旁的路灯。他们并不是要把现有的路灯全部拆掉换成新的，而是对现有的路灯进行智能化改造，这就是他们为政府提供的服务。在此之前，路灯的维护可谓费时费力，需要有专人专车沿路挨个查看。即使已经发现了损坏的路灯，要排查出具体的故障原因也得花费不少时间。如果政府部门没能及时发现路灯杆漏电，个别情况下还会造成人员伤亡。此外，有些路灯所处偏远，使用效率非常低，而且盗挖铜线的情况屡禁不止，政府对此更是无能为力。

路灯升级后，企业可以对它们进行实时联网监控，检测路灯的运行情况，并根据流量调整路灯的开关和亮度。一方面，管理效率和使用效率大大提高，节能效果显著。另一方面，实时监控下的路灯一旦出现问题，可以实时预警并发送信息到负责人的手机上，路灯的维护和保护都更有效率。据企业介绍，该路灯管理的硬件和软件系统都已经达到国际先进水平，在香港和法兰克福展会上被多个国外政府看中，目前已经有海外合作业务。

真正让笔者吃惊的并非产品性能的优越，而是这种改造完全不需要政府多花一分钱，完全由企业免费为政府改造升级。不仅如此，此后的所有管理和维护都由企业负责。那企业怎么盈利呢？答案很精彩，政府会把每年省下来的电费支出中的85%作为使用费用支付给企业。举例来说，过去政府每年要为路灯缴纳1000万的电费，改造升级后每年只需要缴纳600万的电费，省下来的400万中的85%，也就是340万，就作为使用费用支付给企业了。当然，能不能拿到这部分钱还要看企业的管理效率，政府可以凭借专业的指标来衡量路灯的管理和使用效率，然后评估企业提供的服务质量。

事实上，这种模式在发达国家早有先例，叫做合同能源管理机制（Energy Performance Contracting，简称EPC，国内简称EMC）。这种模式的核心是以节省的能源费用来支付节能项目全部成本，也就是让用户使用未来的节能收益为工厂和设备升级，以提高当前的管理效率。目前，发达国家的政府部门在许多公共服务领域都在积极推行这种市场化的投资机制，以提升公共服务的质量。

若从经济学的角度来看，引入EPC机制正是典型的帕累托改进。所谓的帕累托改进，就是没有损害任何人利益的前提下，有部分人能够得到好处。在这个案例中，政府的预算没有增加甚至还会减少，居民能够更安全更有效地享受路灯服务，企业则能实现正常盈利。这里，政府并没有受到预算约束，购买到的服务质量较此前有显著提高，事后监管也有明确专业的指标体系，不存在度量层面的障碍。

按道理说，这种管理模式完全可以复制到全国绝大部分地级城市。可现实中，该企业只能为周边几个城市提供相应的服务。是不是企业提供服务的能力限制了服务的推广呢？单个企业当然不可能负责全国的路灯，但这种模式也并非要求该企业每个地区都亲自去提供服务。由于产品的硬件制作和软件系统已经非常成熟，企业完全可以因地制宜，在当地寻求合适的合作企业，从而提供以技术为核心的本地化服务。这也正是企业目前实施的扩张策略。真正挡在企业前面的，是一个名不见经传的体制内单位：路灯管理所。

如前所述，如果不用智能路灯系统进行实时监控管理，就要有专人专车去街上巡查，这些人和车就隶属于路灯管理所。平均而言，一个中等规模的地级市的路灯管理所要配备20人左右的事业编制。即便如此，为了保证日常的维护，不少地区还要配备额外的编外人员。一旦对路灯实施改造升级，同样的事情大概一个5人团队就可以搞定，而且整体工作量还要更小一些。

路灯改造升级的效率提升并非来自裁撤路灯管理所而省下来的预算，而是来自管理、节能和安全三方面，因此也就不必然对应裁撤路灯管理所。但是，路灯管理所的存在意义却会因此消失。这时，政府部门的主要负责人就会面临一个尴尬的境地。不裁吧，这都是典型的冗余人员，实在说不过去。裁了吧，几十个人怎么安置又是个难题。思来想去，一动不如一静，还是别升级路灯了，一切照旧吧。

行文至此，深感无奈。有时候，阻碍我们前进的并非某种强大的阻力，而是这种进退两难的尴尬局面。最后提一句，笔者曾给该企业提建议，让企业在改造方案中主动给出职工的安置方案，比如在当地成立新的管理公司吸纳一批原来路灯所的工作人员。得到的回答与诸君共赏。

“试过了，大部分情况下不管用。来了公司，就等于没了事业编制的身份，工资翻倍都不愿意呢。”