兵韬志略丨欧盟推出新防务行动计划，防务一体化进入快车道

热点新闻：据德国新闻电视频道网站报道，近期欧盟委员会公布了一项新防务行动计划，将从2020年起每年拨款55亿欧元设立欧洲防务基金，以加强欧盟成员国之间在国防上的合作，确保联合防务有关项目的研发获得可持续资金的支持，并协助成员国联合采购诸如直升机、无人机之类的先进军备。据悉，该防务基金具体计划将被提交到12月15日举行的欧盟高峰会议进行讨论。

点评：在欧洲的一体化进程中，防务建设始终是个敏感区域，长期进展缓慢。此次欧盟提出新的防务行动计划是其在防务一体化建设方面所做的一项重大举措，也是欧盟首次推出的类似防务计划，旨在通过支持欧盟整体防务产业发展，来加强欧盟自身防务力量建设，从而构建一个更加强大的欧盟。该计划是欧盟近十多年来最大规模的防务行动计划，如果获得通过并付诸实施，不仅有助于满足当前和未来欧盟对防务工业能力发展的需要，而且还将强化欧盟的战略自主性以及与合作伙伴协同行动的能力，展开一场对欧盟自主防务力量建设的真正革命。

内外因素共同驱使，新防务行动计划势在必行

从当前国际形势来看，欧洲面临着复杂的安全挑战。随着乌克兰危机持续发酵和中东乱局的蔓延，欧洲南部和东部的安全问题日益严峻，在应对俄罗斯、恐怖主义及难民等问题上面临重大挑战。特别是在俄欧关系上，欧盟与俄罗斯缺乏互信，但慑于安全威胁和后者强大的军力，必须采取比美国更为务实的对俄立场。而俄罗斯深知欧盟防务联合步伐一向迟缓且带有“对美独立”的属性，因此一贯坚持“分化美欧”原则以减缓西向压力，对欧盟采取“胡萝卜加大棒”的政策，以获取更宽松的战略环境。美国方面，不仅自身国力持续相对衰弱，而且还选出了对美欧紧密合作并不十分热衷的特朗普，更是增加了欧盟加快建设集体防务的压力，增强了欧盟成员国提高防务建设水平的意愿。

从欧盟国家自身特点来看，成员国规模普遍偏小，发展也很不均衡，军备研发和采购都是各自为政，约80%军备采购是在国家层面完成的。其结果是，军备物资经常出现高成本的重复购买，“规模经济”优势无法获得充分利用，造成了很大的资源浪费。根据相关数据表明，欧盟由于成员国之间安全与防务合作的缺乏，每年在防务领域造成的不必要超支多达250亿欧元到1000亿欧元。因此，无论是从外部环境还是内部动力来看，欧盟加强防务合作都是应对当前安全形势、优化资金分配和资源使用所作出的必然选择，欧盟全面深化防务一体化建设势在必行。

自主防务建设进入快车道，实现模式创新性转变

寻求自主防务是欧盟长期以来一直孜孜不倦追求的目标，而发展独立军事力量、走防务一体化的道路，也是欧盟一体化深入发展所衍生的结果。事实上，欧盟推动防务自主的计划早已有之，但由于美国和英国的阻扰而难以付诸实施，致使其安全一直仰仗北约。直到1991年12月《欧洲联盟条约》确立“共同外交与安全政策”为欧盟三大支柱之一，才开启了欧盟自身军事力量发展的新篇章。

近年来，在欧盟主要大国，特别是法德两国的积极推动下，欧洲自主防务建设已经进入快车道。2016年9月16日，欧盟非正式峰会在斯洛伐克首都布拉迪斯拉发召开，深入讨论了“组建永久性欧盟军事指挥部”等防务一体化路线图问题；11月22日，欧盟通过一项非立法性决议，呼吁建立“欧洲防务联盟”，组建欧盟联合军队和欧盟军事司令部，通过强化本身防务能力，来减少军事上对美国的依赖。2017年3月，欧洲还将隆重庆祝《罗马条约签订》60周年，届时欧盟很可能会利用这一绝好契机，积极协调各成员国立场，加紧推动“建军”进程，聚力打造新版“欧洲防务共同体”。

从目前欧盟一体化总体进程来看，欧盟共拥有三项行动计划：正在执行的欧洲全球战略、即将出台的欧洲防务行动计划，以及欧盟北约联合声明。这三项行动计划都和欧盟自身的防务能力建设紧密相关，也与欧洲的战略自主紧密相关。尤其值得注意的是，此次新防务行动计划中有一项重要的内容，即要建设强大、敏捷和创新性防务技术和防务工业，以适应未来能力发展需要，表明了欧盟正将其加强自身防务力量建设的模式由原来的规模扩大型向技术创新型转变，并将后者重点作为未来寻求战略独立地位的新途径。

矛盾分歧复杂交织，未来一体化进程任重而道远

在欧盟防务一体化的进程中，由于受到国际战略形势发展、美国和北约等外部因素牵制，以及欧盟自身复杂关系协调等内部原因的深刻影响，前路远非坦途一片，充满各种不确定性。

首先，美国对于欧盟加强自身防务合作的心态非常复杂。一方面。美国希望欧盟增加军费投入，在北约框架下更多地承担欧洲防务和域外干预任务，尽最大可能地分担美国的沉重负担。例如，美国候任总统特朗普在竞选过程中，就不断批评欧洲盟友的国防开支过低，并威胁如果欧盟还不增加军费投入的话，就要减少对欧洲的防务责任，甚至可能将军队撤离欧洲，把欧洲置于俄罗斯的威胁之下。但另一方面，美国又对欧盟当前发展独立于北约之外的共同安全与防务计划疑虑重重，担忧欧盟通过积极“建军”、实现防务独立后，将损害美国对欧洲事务的主导权以及北约的存在与发展，削弱美在欧洲的影响力，甚至会改变世界的战略格局，影响其全球战略的实施。为此，美国给欧盟的自主防务建设画定了三条红线，即不能把欧洲和美国分离开来、不能建立与北约相重复的架构、不得歧视北约中的非欧盟成员国。但这些红线能否得到欧盟的遵守还要打上一个问号。

其次，欧盟内主要大国对于防务一体化建设存在较大分歧。虽然法国、德国、意大利一直都想推进欧洲防务建设，是欧盟防务一体化的积极倡导者和推动者，但各国同时也有自己的“小算盘”，都是希望以此来提高自身在欧洲安全事务中的主导权，并强化自己在欧盟中的领导地位。例如，德国从欧盟成立之日起就希望建立一个由德国领导和控制的欧洲军事集团组织，以便通过推动欧盟独立防务，最终完全摆脱美国的军事控制；而法国在历史上与北约的关系一直风波不断，虽然拥有独立的防务，但还是想建立一个由其主导的军事防务系统来削弱甚至是抗衡北约的影响力。如果最终建成的欧盟独立防务系统完全由德国操控，这是法国肯定不愿看到的。此外，欧盟的防务一体化建设还将受到来自英国的压力。作为游离于欧洲大陆的岛国，出于借力美国及北约以维持其在欧盟地位的战略考虑，英国对欧盟深化经济、安全等一体化进程向来持保守态度，尤其在欧盟军事一体化上，英国一直持反对态度。虽然英国名义上已经退出了欧盟，但是根据其一贯的离岸制衡策略，未来势必还将会继续干涉欧盟的防务建设进程。

最后，北约是欧盟推动自身防务建设以及谋求防务独立始终绕不开的一道坎。北约始终认为，欧盟在北约框架之外推动“建军”，必然会引起资源竞争、制造对立，并挑战北约作为欧洲主要防务机构的领导地位。因此，如何消除北约对欧盟自身防务建设以及推动防务一体化的本能顾虑，将是欧盟在任何时候都必须面临的棘手难题，而且调和其矛盾的空间也非常有限。此外，欧盟内部在处理与北约的关系上分歧也很大。根据新的防务行动计划，欧盟将设立共同防务基金，这意味着之前欧盟用于加强北约力量的开支将被用在自身军事力量的建设和发展，而欧盟内中小国家，特别是波罗的海沿岸国家和波兰、罗马尼亚等东欧国家悸于俄罗斯的强大威慑力，还是把安全保护伞寄于以美国为主的北约，希望欧盟能把力量用在北约在东欧地区的力量扩张上，以应对来自俄罗斯的威胁。这些国家对欧盟独立防务信心不足，因此可能会对新防务行动计划持保留意见。可以预见的是，如果这些结构性矛盾得不到解决，未来欧盟深化防务一体化的进程必将任重而道远，各种势力围绕欧洲安全事务主导权的战略博弈还将长期存在。

（兵韬志略是由南京国际关系学院外军研究中心副主任方晓志为澎湃防务栏目开设的个人专栏，盘点一周重大防务事件，评点信息背后暗藏的玄机，剥茧抽丝、拂尘见金，每周一期，不见不散）