湖南省府办公厅发文：支持澧县与津市、冷水江与新化合并设市

湖南省人民政府办公厅关于深入推进新型城镇化建设的实施意见

湘政办发〔2016〕95号

各市州、县市区人民政府，省政府各厅委、各直属机构：

为贯彻落实《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》（国发〔2016〕8号）精神，深入推进新型城镇化建设，结合湖南省实际，经省人民政府同意，现提出如下实施意见。

一、总体要求

全面贯彻党的十八大和十八届二中、三中、四中、五中、六中全会以及习近平总书记系列重要讲话精神，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，坚持走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的新型城镇化道路，以人的城镇化为核心，以提高质量为关键，以体制机制改革为动力，以试点示范为抓手，以提升城镇综合承载力为目标，制定完善各项配套政策，推进新型城镇化健康持续发展。

二、大力推进农业转移人口市民化

（一）加快落实户籍制度改革政策。深化户籍制度改革，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，并与城镇居民享有同等权利、履行同等义务。鼓励各地进一步放宽落户条件，加快制定公开透明的落户标准和切实可行的落户目标，积极引导农业转移人口在就业地落户，加快提高户籍人口城镇化率。到2020年，全省户籍人口城镇化率达到40%左右。切实维护进城落户农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权（以下简称"三权"），不得将农民进城落户与退出三权挂钩，消除农民对进城落户的担忧和顾虑。2016年底前，各地要制定出台落户政策和工作方案，强化政府主体责任，认真组织实施。（负责部门：省公安厅、省人力资源社会保障厅、省教育厅、省国土资源厅、省农委。排第一位的为牵头单位，下同）

（二）全面实行居住证制度。加快推进居住证制度覆盖全部未落户城镇常住人口，保障居住证持有人在居住地享有国家和省规定的基本公共服务和其他便利，鼓励城市、县人民政府不断扩大对居住证持有人的公共服务范围并提高服务标准。2016年底前，各地要根据《居住证暂行条例》（国务院令第663号）规定，加快制定具体管理措施，防止居住证与基本公共服务脱钩。认真落实《湖南省实际居住人口登记和服务规定》，加强城镇建成区实际居住人口统计调查，建立实际居住人口信息年报制度，升级完善人口信息管理系统，实现对户籍人口城镇化率、农业转移人口和其他常住人口迁移落户情况的实时统计分析。（负责部门：省公安厅、省人力资源社会保障厅、省教育厅、省文化厅、省卫生计生委、省住房城乡建设厅、省统计局）

（三）实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。2017年底前各地要实现农民工随迁子女以流入地公办学校为主接受义务教育，以公办幼儿园和普惠性民办幼儿园为主接受学前教育。实施义务教育"两免一补"和生均公用经费基准定额资金随学生流动可携带政策，统筹人口流入地与流出地教师编制。加快城区之间、城乡之间中小学校、公立医院的硬件建设及师资队伍、医疗队伍建设，尽快缩小教育、医疗质量和水平差距。允许在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系，加快建立基本医疗保险异地就医医疗费用结算制度。组织实施农民工职业技能提升计划，每年培训100万人次以上。各地各有关部门要制定实施保障教育、医疗、社保等公共服务全面覆盖常住人口的配套政策。（负责部门：省教育厅、省人力资源社会保障厅、省卫生计生委）

（四）加快建立农业转移人口市民化激励机制。加快落实支持农业转移人口市民化相关财政政策、城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩政策，中央和省预算内投资安排、新增城镇建设用地指标向吸纳农业转移人口落户数量较多的城镇倾斜。2016年底前，省财政厅、省国土资源厅要会同省直相关部门制定出台相应配套政策。（资金安排配套政策负责部门：省财政厅、省发改委、省公安厅；新增城镇建设用地配套政策负责部门：省国土资源厅、省发改委、省公安厅、省住房城乡建设厅、省人力资源社会保障厅）

三、全面提升完善城市功能

（五）加快城镇棚户区、城中村和危旧房改造。实施棚户区改造和城镇危旧房改造工程，推动棚户区改造与名城保护、历史街区保护、历史传统建筑保护和城市有机更新相结合，防止大拆大建。将棚户区改造政策支持范围扩大到全国重点镇，有序推进旧住宅小区综合整治、危旧住房和非成套住宅改造。2016年起不新增城中村，2020年前完成所有城中村改造。（负责部门：省住房城乡建设厅、省发改委、省财政厅、省农委、省国土资源厅）

（六）优化城市综合交通系统。优化街区路网结构，建设级配合理的路网系统，提升城市微循环及应急救援通行能力。优先发展公共交通，中心城区规划人口规模100万以上的城市应规划建设轨道交通线、50万以上的城市应规划建设快速路。加快换乘枢纽、公共停车场、慢行系统等设施建设，推进充电站、充电桩等新能源汽车充电设施建设，大力发展绿色交通。（负责部门：省住房城乡建设厅、省交通运输厅）

（七）加快推进城市地下管网改造。统筹城市地上地下设施规划建设，加强城市地下基础设施建设和改造，合理布局电力、通信、广电、给排水、燃气等地下管网，逐步将核心城区既有路面城市电网、通信网络迁入地下管网。推动城市新区、各类园区、成片开发区的新建道路同步建设地下综合管廊管沟，老城区要逐步推进地下综合管廊管沟建设，鼓励社会资本投资运营地下综合管廊管沟。加快城市易涝点改造，全面加快推进雨污分流管网改造、污水全截流全收集全处理、排水和防洪排涝设施建设及排水管网维护改造等工程。（负责部门：省住房城乡建设厅、省发改委、省水利厅、省新闻出版广电局、省通信管理局、省电力公司）

（八）提升城市公共服务水平。改革城市管理体制，牢固树立为人民管理城市的理念，按照党中央、国务院的部署完成城市管理和综合执法体制机制改革，加快推进省级城市综合管理立法工作，强化城市管理的服务意识和法治意识，提升城市治理水平（负责部门：省编办、省政府法制办、省住房城乡建设厅、各城市人民政府）。充分考虑区域内城镇常住人口增长趋势、学生流动、人口出生和学龄人口变化等情况，科学规划学校布局，充分利用已有办学资源，多渠道筹集资金增加中小学校和幼儿园学位供给，逐步缓解适龄幼儿入园难和义务教育大班额的问题（负责部门：省教育厅、省财政厅）。统筹新老城区公共服务资源均衡配置。加强医疗卫生机构、文化设施、体育健身场所设施、公园绿地、农集贸市场等公共服务设施以及社区服务管理场所规划建设。优化社区生活设施布局，打造便捷生活服务圈，强化社区公共服务体系建设。建立和完善多样化、专业化、多层次养老服务体系（负责部门：省卫生计生委、省文化厅、省体育局、省商务厅、省民政厅）。加快推进住宅、公共建筑等的适老化改造。加强城镇公用设施安全管理，健全城市抗震、防洪、排涝、消防、应对地质灾害应急指挥体系，完善城市生命通道系统，加强城市防灾设施和避难场所建设，增强抵御自然灾害、处置突发事件和危机管理能力。（负责部门：省住房城乡建设厅、省地震局、省水利厅、省交通运输厅、省公安消防总队、省国土资源厅）

（九）推进新型城市建设。坚持适用、经济、绿色、美观的城市规划建设方针，促进"多规合一"，开展城市设计，加快建设海绵城市、绿色城市、智慧城市、人文城市等新型城市（负责部门：省住房城乡建设厅、省国土资源厅、省发改委、省环保厅、省经信委、省水利厅）。实施"宽带中国"战略和"互联网+"城市计划，发展智能交通、智能电网、智能水务、智能管网、智能园区（负责部门：省经信委、省交通运输厅、省电力公司、省住房城乡建设厅、省发改委）。推动分布式太阳能、风能、生物质能、地热能多元化规模化应用（负责部门：省能源局）。全面推进既有建筑供热计量和节能改造，对大型公共建筑和政府投资的各类建筑全面执行绿色建筑标准和认证，积极推广应用绿色新型建材、装配式建筑和钢结构建筑。加强垃圾处理设施建设，基本建立建筑垃圾、餐厨废弃物、园林废弃物等回收和再生利用体系，建设循环型城市（负责部门：省住房城乡建设厅、省机关事务局）。划定永久基本农田、生态保护红线和城市开发边界，实施城市生态廊道建设和生态系统修复工程。制定实施城市空气质量达标时间表，努力提高优良天数比例，减少重污染天数（负责部门：省国土资源厅、省环保厅、省住房城乡建设厅）。落实最严格水资源管理制度，推广节水新技术和新工艺，积极推进中水回用，全面建设节水型城市（负责部门：省水利厅、省住房城乡建设厅）。全面推进产城融合，促进城市新区和产业园区健康发展，推动符合条件的产业园区向城市功能区转型，依托城区发展产业园区，增强产业园区城市功能，引导工业集中区规范发展。（负责部门：省发改委、省国土资源厅、省住房城乡建设厅）

（十）改革完善城镇住房制度。建立购租并举的城镇住房制度。以满足新市民的住房需求为主要出发点，建立租房与购房并举、市场配置与政府保障相结合的住房制度，健全以市场为主满足多层次需求、以政府为主提供基本保障的住房供应体系；落实政府住房保障责任，完善住房保障申请、审核、公示、轮候、复核制度，严格保障性住房分配和使用管理，健全退出机制，确保住房保障体系公平、公正和健康运行（负责部门：省住房城乡建设厅、省财政厅）。加快培育专业化住房租赁市场，积极培育专业化市场主体，引导企业投资购房用于租赁经营，支持房地产企业调整资产配置持有住房用于租赁经营，引导住房租赁企业和房地产开发企业经营新建租赁住房；支持专业企业、物业服务企业等通过租赁或购买社会闲置住房开展租赁经营，落实鼓励居民出租住房的税收优惠政策，激活存量住房租赁市场。鼓励商业银行开发适合住房租赁业务发展需要的信贷产品（负责部门：省住房城乡建设厅、省财政厅、省国土资源厅、省政府金融办）。健全房地产市场调控机制。提高对农民工等中低收入群体的住房金融服务水平，完善住房用地供应制度，优化住房供应结构。加强商品房预售管理，完善商品房交易资金监管机制。进一步提高城镇棚户区改造以及其他房屋征收项目货币化安置比例。鼓励引导农民在中小城市就近购房。（负责部门：省住房城乡建设厅、省政府金融办、省财政厅）

四、积极培育中小城市和特色小镇

（十一）配套完善县城和重点镇基础设施建设。加强县城和重点镇公共供水、道路交通、燃气供热、信息网络、分布式能源等市政设施和教育、医疗、文化、消防等公共服务设施建设。推进城镇生活污水、垃圾分类和处理设施全覆盖和稳定运行，提高县城垃圾资源化、无害化处理能力，实现集镇垃圾收集和转运设施建设全覆盖，实施重点集镇生活污水处理设施建设三年行动计划。加大对发展潜力大、吸纳人口多的县城和重点镇的支持力度。（负责部门：省住房城乡建设厅、省发改委、省财政厅、省交通运输厅、省经信委、省环保厅、省教育厅、省卫生计生委、省文化厅）

（十二）拓展特大镇功能。从2017年开始，启动特大镇功能设置试点，以下放事权、扩大财权、改革人事权及强化用地指标保障等为重点，赋予符合条件的特大镇部分县级管理权限，允许其按照相同人口规模城市市政设施标准进行建设发展。同步推进特大镇行政管理体制改革和设市模式创新改革试点，减少行政管理层级、推行大部门制，降低行政成本、提高行政效率。（负责部门：省编办、省财政厅、省国土资源厅）。大力推进集镇建设。科学布局，合理规划农村集镇。加强集镇道路交通、污水处理及配套管网、生活垃圾收转、集中供水、公共服务等设施建设，提升集镇承载力。加强集镇风貌整治和历史文化保护，彰显地域民族特色；强化集镇管理，改善集镇面貌。（负责部门：省住房城乡建设厅、省发改委、省财政厅、省国土资源厅）

（十三）加快发展特色小镇。到2020年，在全省重点培育100个左右产业特色鲜明、环境和谐宜居、文化传承鲜活、设施便捷完善、体制机制灵活的特色小镇。通过特色小镇建设与产业发展同步协调，促进美丽宜居乡村建设，推动农民就近城镇化。（负责部门：省住房城乡建设厅、省发改委、省财政厅）

（十四）加快设市改区步伐。根据国家有关规定积极、有序、稳妥地开展行政区划调整，加快中方县、长沙县、株洲县、湘潭县撤县设区步伐，支持衡阳市、邵阳市、娄底市等将周边县市调整为市辖区，支持邵东县、宁乡县、桂阳县、攸县、祁阳县、道县、祁东县撤县设市，支持澧县与津市市、冷水江市和新化县合并设市。（负责部门：省民政厅）

（十五）加强城镇群统筹发展。以加快长株潭城市群发展为核心，统筹推进岳阳长江新区、郴州大十字城镇群、大衡阳都市经济圈、邵阳东部城镇群、怀化鹤中芷城镇群、永州冷零祁城镇带和娄底城镇带等区域性城镇群发展；加快推进中心城市发展，形成极化集聚效应，促进城镇群基础设施互联互通、公共服务设施共建共享、产业布局分工协作、生态环境同保同治。（负责部门：省住房城乡建设厅、省发改委、省交通运输厅、省经信委）

五、辐射带动新农村建设

（十六）推动基础设施和公共服务向农村延伸。推动水电路等基础设施城乡联网。加快信息进村入户，尽快实现建制村通硬化路、通班车、通邮、通快递，推动有条件地区燃气向周边农村覆盖。改善农村人居环境，开展农村垃圾专项治理，加强污水收集处理设施建设，强化河湖水系整治，加大对历史文化名镇名村、传统村落民居和少数民族特色村镇的保护利用力度，加强文物和非物质文化遗产的保护传承。加快农村教育、医疗卫生、文化、体育、公共安全等事业发展，推进城乡基本公共服务均等化。（负责部门：省住房城乡建设厅、省农委、省发改委、省交通运输厅、省教育厅、省卫生计生委、省文化厅、省水利厅、省体育局、省邮政管理局）

（十七）带动农村一二三产业融合发展。以县级行政区为基础，以建制镇为支点，搭建多层次、宽领域、广覆盖的农村一二三产业融合发展服务平台，推进农业与旅游、教育、文化、健康养老等产业深度融合，大力发展农业新型业态。强化农民合作社和家庭农场基础作用，加快推进农垦现代农业发展，支持龙头企业引领示范，鼓励社会资本投入，培育多元化农业产业融合主体。推动返乡创业集聚发展，加快涉农商业保险发展。（负责部门：省农委、省经信委、省旅游局、省教育厅、省文化厅、省民政厅、省政府金融办）

（十八）带动农村电子商务发展。加快农村宽带网络和快递网络建设，加快农村电子商务发展和"快递下乡"。支持适应乡村特点的电子商务服务平台、商品集散平台和物流中心建设，推进农产品进城、工业品下乡。完善有利于中小网商发展的政策措施。（负责部门：省农委、省经信委、省商务厅、省政府金融办）

（十九）推进异地扶贫搬迁与新型城镇化结合。坚持尊重群众意愿，注重因地制宜，搞好科学规划，在县城、小城镇或工业园区附近建设移民集中安置区，推进转移就业贫困人口在城镇落户。（负责部门：省发改委、省扶贫办、省财政厅、省住房城乡建设厅、省国土资源厅）

六、完善土地利用机制

（二十）规范推进城乡建设用地增减挂钩。从2017年起，全面实行城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的政策。扩大城乡建设用地增减挂钩规模和范围。（负责部门：省国土资源厅、省住房城乡建设厅）

（二十一）建立城镇低效用地再开发激励机制。鼓励存量土地使用权人在不违反法律法规、符合相关规划的前提下，经依法批准后对土地进行再开发。建立低效用地再开发激励机制，在国家、改造者、土地权利人之间合理分配"三旧"（旧城镇、旧厂房、旧村庄）改造的土地收益。省国土资源厅要会同省直相关部门制定出台相应配套政策。（负责部门：省国土资源厅、省财政厅、省住房城乡建设厅）

（二十二）因地制宜推进低丘缓坡地开发。在严格保护耕地、确保生态安全的前提下，在资源环境承载力适宜地区继续开展低丘缓坡地开发试点。（负责部门：省国土资源厅、省住房城乡建设厅）

（二十三）完善土地经营权和宅基地使用权流转机制。加快推进农村土地确权登记颁证工作，建立健全农村产权流转市场体系，开展农户对土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权的自愿有偿退出试点，支持引导其依法自愿有偿转让上述权益。加快推进宅基地制度改革试点，稳步开展农村承包土地经营权和农民住房财产权抵押贷款试点。（负责部门：省国土资源厅、省农委、省政府金融办）

七、创新城市建设投融资机制

（二十四）深化政府和社会资本合作。进一步放宽准入条件，健全价格调整机制和政府补贴、监管机制，广泛吸引社会资本参与城镇基础设施建设和运营。根据经营性、准经营性和非经营性项目不同特点，采取更具针对性的政府和社会资本合作模式，加快城镇基础设施和公共服务设施建设。到2018年建立系统完备的政府和社会资本PPP合作模式及特许经营合同示范文本。（负责部门：省财政厅、省发改委、省住房城乡建设厅）

（二十五）加大政府投入力度。优化政府投资结构，2017年开始，各地要安排专项资金重点支持农业转移人口市民化相关配套设施建设。省政府举债使用方向要向新型城镇化倾斜。（负责部门：省财政厅、省住房城乡建设厅）

（二十六）强化金融支持。鼓励开发银行、农业发展银行创新信贷模式和产品，针对新型城镇化项目设计差别化融资模式与偿债机制。鼓励商业银行开发面向新型城镇化的金融服务和产品。鼓励公共基金、保险资金等参与具有稳定收益的城市基础设施项目建设和运营。鼓励各地利用财政资金和社会资金设立城镇化发展基金。鼓励各地整合政府投资平台设立城镇化投资平台。支持城市政府推行基础设施和租赁房资产证券化，提高城市基础设施项目直接融资比重。（负责部门：省财政厅、省发改委、省政府金融办、省住房城乡建设厅）

八、深入推进新型城镇化综合试点

（二十七）深化试点内容。认真落实《中共湖南省委办公厅湖南省人民政府办公厅关于印发〈湖南省新型城镇化试点工作总体实施方案〉的通知》（湘办发〔2015〕34号），大力推进国家和省新型城镇化试点，努力在建立农业转移人口市民化成本分担机制、建立多元化可持续城镇化投融资机制、改革完善农村宅基地制度、建立创新行政管理和降低行政成本的设市设区模式等方面加大探索力度，实现重点突破。鼓励试点地区有序建立进城落户农民农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权依法自愿有偿退出机制。有可能突破现行法规和政策的改革探索，在履行必要程序后，赋予试点地区相应权限。（负责部门：省住房城乡建设厅、省发改委、省财政厅、省农委、省国土资源厅、省政府法制办）

（二十八）加大支持力度。各新型城镇化试点地区人民政府要发挥主动性和创造性，推动相关改革举措先行先试并及时总结试点经验，严格按照试点工作方案要求，落实年度项目清单。省推进新型城镇化工作领导小组办公室要建立健全试点绩效考核评价机制和动态管理机制，及时总结推广试点经验，对试点任务完成差的地区要坚决退出。有关部门在组织开展城镇化相关领域的试点时，要向新型城镇化试点地区倾斜，以形成改革合力。（负责部门：省住房城乡建设厅、省发改委）

九、健全新型城镇化工作推进机制

（二十九）加强组织协调。省推进新型城镇化工作领导小组办公室要加强组织和政策统筹协调，各责任部门要相互支持配合，各牵头部门应积极会同有关责任部门推动相关政策尽快出台实施。各市州、县市区应根据本实施意见制定具体的工作计划，明确责任分工、工作任务和时间节点，有序推进新型城镇化相关工作。（负责部门：省推进新型城镇化工作领导小组办公室，各责任部门，各市州、县市区人民政府）

（三十）加强监督检查。省推进新型城镇化工作领导小组办公室及有关责任部门要对各地区新型城镇化建设进展情况进行跟踪监测和监督检查，对相关配套政策实施效果进行跟踪分析和总结评估，确保政策举措落到实处。（负责部门：省监察厅、省推进新型城镇化工作领导小组办公室、各责任部门）

（三十一）强化宣传引导。各地各部门要广泛宣传推进新型城镇化的新理念、新政策、新举措，及时报道典型经验和做法，强化示范效应，凝聚社会共识，为推进新型城镇化营造良好的社会环境和舆论氛围。（负责部门：省委宣传部、省推进新型城镇化工作领导小组办公室、各责任部门）

湖南省人民政府办公厅

2016年12月7日

（原标题为《湖南省人民政府办公厅关于深入推进新型城镇化建设的实施意见》）