从一别两宽到相互纠缠 英国和欧盟怎么了？

2020年12月31日，英国终于结束了脱欧过渡期，正式离开了欧洲共同市场与共同关税区，历时近五年的脱欧大戏就此落下了帷幕。虽然英国已经完成了政治层面上的“软着陆”，但是英欧之间依旧存在着许多悬而未决的问题，因此依旧保持着“剪不断，理还乱”的复杂关系，其中，以英法两国的关系最受瞩目。英法两国在历史上极富渊源，从诺曼征服到拿破仑战争，再到后来的“大陆均势”和两次世界大战，英法两国的竞合关系浓缩成了西欧的千年外交史。而目前持续紧张的英欧关系在一定程度上也体现在英法两国在外交场的相互博弈以及在谈判桌下的互相角力。本期的明察秋毫将聚焦近期的英欧外交冲突，从三起不同案例中解读后脱欧时代的英欧、英法关系。

一、围绕《北爱尔兰议定书》的博弈

今年下半年开始，以英国脱欧大臣弗罗斯特与欧盟委员会副主席塞夫科维奇为代表的英欧双方曾就《北爱尔兰议定书》僵局进行多次会谈，但双方的分歧仍悬而未决。弗罗斯特勋爵表示，双方将尽快进行下一轮协商，而双方的团队也将在未来几天内加强协调。他在一份声明中证实，如果无法找到解决办法，英国仍准备触发议定书第 16 条，启动紧急程序。对于欧盟来说，这一条款的启动将面临严重后果，不仅不利于北爱尔兰的和平稳定，还会使本就十分敏感的英欧关系更加岌岌可危。

《北爱尔兰议定书》是英国脱欧进程中的重要组成部分，它旨在维护1998年的《贝尔法斯特协定》，保证北爱尔兰地区的和平与稳定。根据议定书的规定，英国脱欧后北爱尔兰将继续留在欧盟单一市场和关税同盟中，与爱尔兰共和国之间的商品流动无需经过海关检查，但北爱尔兰与英国本土之间的商品流动则要经过海关检查（以爱尔兰海为边界）。

尤为值得注意的是议定书第16条的内容：如果议定书的执行导致“可能持续存在的严重经济、社会或环境问题”，英欧双方中的任何一方可以采取“保障措施”（safeguard），这些保障措施相当于暂停部分交易。然而，对于何以界定“严重”程度，协议中并没有具体指出。此外，如果协议导致“贸易转移”，也适用这一条款，但同样没有设定评判标准。

自 2021 年初生效以来，《北爱尔兰议定书》所引发的英欧之间的分歧从未停息。英国政府表示该协议意味着英国的巨大妥协，而欧盟则认为对其应用过于僵化。7月21日，弗罗斯特勋爵和北爱尔兰事务大臣刘易斯分别在英国议会上下两院表示，英国应该对该协议进行重大修改，这其中包括取消大不列颠和北爱尔兰之间的海关检查，以及建立一个新的评估体系，如果货物符合欧盟或英国的相关规定，就可以在北爱尔兰自由流通，而不是将欧盟标准作为唯一标准。同时，英国政府还希望取消欧盟委员会和欧洲法院在监督协议运作方面的作用。

欧盟曾表示不可能对议定书文本进行重新谈判，但提出了一些修改建议，称能够将抵达北爱尔兰食品的检查减少 80%，并使所涉及的文书工作数量减半（例如对同一批次运输的不同产品只要求一张许可证、减少企业需要提供的海关信息等），并表示打算通过立法，允许大不列颠和北爱尔兰之间的药品流通继续进行，同时放宽对香肠等冷藏肉类进入北爱尔兰的限制。但作为回报，欧盟希望采取额外的保障措施，以防止英国的产品进入爱尔兰共和国，并能够获取英国的实时贸易流量数据。

对此，英国政府回应道，欧盟的提议并没有有效解决议定书运作方式中的根本困难，以维护贝尔法斯特协议和北爱尔兰人民的日常生活。与此同时，英方还进一步表示，谈判的时间已所剩无几，若结果不理想将会启用《北爱尔兰议定书》第 16 条，这招致了多方反对。爱尔兰政府认为英国此举是“鲁莽和不负责任的”，而塞夫科维奇警告称，“这意味着拒绝欧盟为执行该协议寻找协商一致解决方案的努力”。爱尔兰外长柯文尼更是作出前所未有的强硬表态称，如果英国执意启动第16条，欧盟将考虑直接废止整个英国脱欧协议。

不过就目前的情况来看，启动第16条还只能算是英国的后备选项，是英国向欧盟要求更多让步的筹码。一方面，第16条的启用程序较为复杂。在保障措施实施后，双方应继续谈判，每三个月对这些措施进行联合审议，以期取消或限制这些措施。只有双方无法在审议中达成一致时，英国的这种单边保障措施才会继续实行下去。尽管如此，英国只能在非常有限的情况下暂时中止议定书的某些部分，即便如此它仍然有法律义务执行议定书的其余部分。同样地，欧盟也可以采取对等反制措施（如对英国商品加征关税），但这只有在漫长的仲裁程序之后才有可能。从弗罗斯特勋爵最近的表态来看，英方尚未放弃通过对话的方式向欧盟争取更多的让步，第16条款更多地是作为英国向欧盟施压的工具。另一方面，在北爱尔兰，尽管联合派强烈反对“爱尔兰海边界”的检查，不希望北爱尔兰受到与英国其他地区不同的对待。但对于大多数北爱尔兰人（包括联合派）来说，修改议定书与应对卷土重来的新冠病毒以及经济复苏相比，并非是首要任务。

对此，专家们一再得出结论，第 16 条作为一种法律工具似乎作用越来越小，但它仍是一种有用的政治工具，就像挥舞着没有弹药的枪，更多地发挥着威慑作用。

二、英伦海峡捕鱼权

英国和欧盟因第16条僵持不下的同时，英法两国针对海洋边界的矛盾也被激化，近来愈演愈烈的海峡群岛捕鱼权争端就是“脱欧”协议对海上边界界定模糊带来的政治后遗症之一。海峡群岛作为英国属地，但地缘上离法国的布列塔尼半岛最近距离不超过12海里，法国渔民历史上有在此地捕鱼的传统。英国脱欧之前，诺曼底地区附近的法国渔船凭借《格兰维尔湾协议》自动获得了在英国属地海峡群岛所辖海域的永久捕鱼权。但脱欧之后，该协议失效，英国按照新的《欧盟-英国贸易与合作协定》对法国渔船实行许可证制度，从而单方面控制了对这一区域渔业的审核权。问题的症结恰恰在于新条款的模糊性——法国渔民只要证明自己长期在这一海域捕鱼，就可以保留这种权利。然而今年4月泽西岛（注: 泽西岛和根西岛是海峡群岛的两个主要管区，两者实行不同的宪法和制度）实行新的许可证制度以来，大批法国渔船未能获得捕捞许可，截止到9月底（许可证的申请原定于9月30日截止），217份由法国渔民发出的申请中仅获批111份，而英方给出的理由是很多渔船无法通过数据证明在此海域的捕捞历史。由于很多小型渔船不认为安装GPS是必需的，他们等同于被直接剥夺了捕鱼权。

法国政府对英国频繁设置障碍感到愤怒，今年初以来就屡屡威胁要对英国实行“反制裁”，直到许可证问题完全得到解决。今年5月6日，60多艘法国渔船就在泽西岛主要港口圣赫利尔港进行集体抗议，并威胁要封锁港口出口。为了应对此次危机，英法双方都直接出动了军舰。而由于泽西岛在地理上离法国本土较近，长期依赖法国供电，自五月以来巴黎方面也表示会考虑将断电或者提高泽西岛用电的税率作为反制手段。其他可预见的反制方式包括禁止英国渔船在法国口岸靠岸，对英国货物加征关税，停止为泽西岛货物提供铁路运输服务等。尽管具体的方式尚不确定，但较为明朗的是法国政府将对英法渔业危机采取持续强硬的立场。一方面，法国大选将至，马克龙政府需要安抚渔民和国内民族主义势力；另一方面，法澳潜艇事件令法国大受打击，而2022年法国担任欧盟轮值主席国恰巧成为其追求战略自主的良机。

事实上，渔业经济在英法两国的经济结构占比可谓微乎其微，从涉及的渔船数量也可得知矛盾的波及范围并不大，渔业边界纠纷本质上仍然反应的是“脱欧”后英法乃至英欧的政治裂痕。2020年法国渔业的捕捞物中，来自英国水域的占比高达30%，因此在众多领域的“脱欧”谈判悬而未决的前提下，法国绝不愿意过早地在渔权上让步。一旦丧失捕捞权，就会给后续的协商定下基调，法国就难以维护自身的经济和政治权利。况且《欧英贸易协定》中已经规定在2021年起的5年半过渡期内，欧盟渔民在英国水域捕捞配额减少25%，后续配额从2026年进行一年一次的谈判。对于法国在内的西欧国家，如果一开始就受到超出预期的损失，欧盟就应该纠正协议内容及时止损。英国方面同样把渔权摆在重要位置，在海洋边界问题上对法国表现强硬无疑有利于鲍里斯·约翰逊的选举政治，同时纠缠在捕鱼权问题上，还能顺带推动北爱尔兰贸易问题的重新谈判，可谓一石二鸟。有分析指出，如果欧盟在法国要求下继续采取单方面行动，英国就有理由触发《北爱尔兰议定书》的第16条款，并拥有更多和欧盟各国谈判的时间。

在下一阶段，针对捕捞许可证的谈判结果会对英法的政治裂痕产生更剧烈的影响。尽管马克龙政府避免了即时制裁，为谈判留出空间，但来年1月31日的补发永久许可证最终期限前，双方的时间也所剩无几。考虑到国内经济形势，一旦欧盟在贸易等问题上制裁英国，英方也很难全身而退。尽管欧盟也在竭力避免与邻国纠纷过深，但在“脱欧”谈判牵一发而动全身的大前提下，渔业危机更可能加深英法双方的裂痕。

三、英法难民纠纷

冰冻三尺非一日之寒。用这样一句话描述英法、英欧之间日益严重的关系恶化最为贴切。除前文所提及的英爱面临的挑战和英法渔业的纠纷外，发生在11月24日的难民悲剧更是直接让英法关系陷入谷底。

11月24日，一艘载满非法移民的气垫船从法国海岸的加莱港出发，计划驶向英国的多佛港。尽管当日的海面相对平静，但是气垫船在穿越英吉利海峡的途中倾覆，造成了至少31人丧生，其中包括了5名女性和1名儿童。

此次事故的遇难者主要来自伊拉克、阿富汗和中东地区。今年以来，由于中东地区局势的持续动荡，难民人数大幅增加。据英国BBC统计报道，截至11月中旬，从法国偷渡到英国的难民人数就达到了2.5万人。最严重的时候仅一天就有超过1000人偷渡到英国海岸。事故发生之后，英法两国再次打起了“口水仗”。英国首相约翰逊25日将事故矛头指向法国，称法国在移民管控上“做的不够”。法国方面则称偷渡的根源在于英国，而英国却无视法国打击偷渡和救助难民的行动。尽管如此，英法双方依然承认，想要解决难民危机，还需双方的共同合作。然而，英国首相约翰逊的又一举措使得英法双方胶着的关系再次陷入僵局。11月26日，约翰逊在推特上给法国总理马克龙写了一封“公开信”，信中他向法国提出了两国共同在移民登船的相关海滩巡逻，以及表示希望能将偷渡来的移民遣返法国等内容。这封“公开信”非但没有得到的法国的支持，反而因为这种“极不严肃”的沟通方式激怒了马克龙。

虽然此次事故引发了国际社会的广泛关注，但英法之间的难民问题却不仅仅只发生在今年而已。法国北部的加莱（Calais）是法国本土距离英国最近的城市之一，相隔的直线距离大约只有38公里。早在20多年前，企图偷渡到英国的偷渡者们就大量聚集于此，也由此形成了臭名昭著的“加莱丛林”（Calais Jungle）。2016年时法国当局就对加莱丛林采取过驱逐行动。到2016年10月时，法国政府宣布该地的难民营地已被清除。然而数据显示，尽管在驱逐之后，加莱依然还留存着大量难民。近几年来也有难民不断地从此地偷渡到英国。但今年尤为严重的难民偷渡事件发生的主要原因在于英国最近出台的边境法案。该法案计划严惩非法穿越英吉利海峡的偷渡者。如果被英国方面发现，偷渡者将面临监禁，同时难民的庇护申请也将遭到拒绝。在这样的背景下，难民希望能在法案生效前尽快到达英国。与此同时，法国对于难民聚集的管控也日益增强。导致难民聚集地的生活难以维持。选择偷渡是极其危险的。通常偷渡者有两种途径可以跨越英吉利海峡，其一是通过小船，其二是通过隐藏在卡车之中。随着监测技术的进步和过境监管变得更为严谨，通过卡车偷渡将意味着面临英国警方部署的警犬和二氧化碳检测器。就算隐藏的很好，这一过程也将维持3周甚至长达数月的时间。相较而言，海上路线速度更快，成功率也更高。因此有越来越多的人选择由海上路线偷渡。然而，难民在已经到达法国的情况下为什么还执意前往英国呢？其原因也正是法国在难民危机上指责英国的重要一点，即英国的劳工监管相对薄——即使没有官方出具的证明也可以在英国长期的进行非法工作。

英法之间的难民问题既然由来已久，为什么此次的难民危机却能为英法关系带来“寒冬”？从英国近来的难民政策来看，无论是通过海上巡逻来迫使偷渡船重返法国的做法，还是相对于德国、西班牙、法国而言为难民提供更少的庇护的做法，英国对于难民的态度都直接受到了“脱欧”的影响。英国首相约翰逊曾在英国脱欧前承诺，英国将在脱欧后重新取得对边境的掌控。这一点不但体现在日益严格的移民政策之上，也在此次英法难民危机中起到了助推剂的作用，最终引发了两国间的外交纠纷。

英国脱欧后能否掌控住边界，是约翰逊执政期间需要面临的主要问题。北爱尔兰和捕鱼权的纠纷都与边界管辖问题息息相关，如何控制住常年以来的非法移民也同样是约翰逊需要考虑的问题。显然，近期发生的难民偷渡事故和日益增多的偷渡者都展现了英国当局在边境管理上的薄弱。从这一点上来看，约翰逊在面对国内舆论压力之下从而选择以“公开信”的方式直接向法国政府施压的这一举措就不难理解了。通过将所有责任全部推给法国，要求法国管理好偷渡者这样的举措来掩盖英国政府在面对难民问题上的不力，虽然缓解了英国国内对政府的压力，但却也无疑的引起了法国的不满。如此令法国人感到不尊重的行为，也另两国之间后续出现的外交纠纷，提供了解释。

小结

作为21世纪初最为重大的政治事件之一，英国脱欧无疑放大了许多以往常常被忽略的边界领土与主权归属的问题。虽然英国在欧盟的将近40年间（英国于1973年加入欧盟的前身欧共体）不仅未与欧洲大陆“车同轨，书同文”，也未接纳欧元作为共同货币，更没有加入共同边界的《申根协定》，但在这一期间，英国与欧盟在国际社会上一直保持着立场上的高度一致。而作为当年英国入欧最大的阻力，戴高乐领导下的法国曾数次抵制英国成为欧洲共同体一部分的请求。从现实主义的角度看，当年英国的加入无疑中和了法国作为欧共体中唯一核力量和最大经济体的决定性地位。而法国拒绝英国加入的其中一个原因则是英美两国所签署的《拿骚协定》，前者怀疑后者是美国安插进欧盟的“特洛伊木马”。当时间来到21世纪的第20年，脱欧后的英国已着手于重塑与美国的跨大西洋同盟关系，并伙同澳大利亚签订了AUKUS军事安全合作伙伴关系，而马克龙领导下的法国在外交方面愈发地凸显出“戴高乐主义”的影子。而在这一系列事件的背后，全球范围内的孤立主义和反建制的思潮已在悄然占据西方政坛思想高地。

文案：王旌州、王泽源、李昊锴、张越涵

设计：周一诺

监制：方柔尹