北境之地︱“民主峰会”：那是什么?

任何美国政府都面临这样一个挑战：如何在地缘政治利益和价值观之间取得平衡？美国的地缘政治利益和其促进所谓“民主”的目标并不总是一致，在某些情况下，华盛顿不得不在两者之间做出选择。

一些美国作者反对把两者对立起来，他们认为，严格地说，是美国的社会价值观决定了其国家利益。但事实就是如此，在美国当前的外交中，就像在许多其他国家一样，这种对立几乎不可避免。上周白宫举办的虚拟“民主峰会”，即拜登政府试图在两者之间找到平衡的一种尝试。

背景

对特朗普来说，在利益和价值观之间做选择毫无困难——第45任美国总统一贯把国家利益(如他所理解的)置于自由价值观之上(他对此持怀疑态度)。这从他就任总统后出访的第一个国家就能看出来，他没去所谓的自由民主国家，而是去了沙特阿拉伯。许多观察人士指出，特朗普更倾向于与强大的威权甚至极权领导人打交道，而不是与美国的西方盟友把盏言欢。

当然，凡事都有周期，美国外交政策的钟摆在无条件优先地缘政治之后，必然会转向强调价值观。在2020年大选中，拜登就多次批评特朗普忽视美国价值观，他宣称如果当选将以捍卫“自由民主价值观”为外交政策的核心，其竞选承诺之一就是——在最短时间内召集“民主峰会”。顺带说一下，“民主峰会”的想法是拜登在2018年初的一篇文章中提出来的，那篇文章的标题是“如何对抗克里姆林宫”。

不过， 在2021年，美国外交政策总的说来延续多于改变。为此，美国国内外对拜登多有批评，认为他的政策实际上与其离经叛道的前任一样“务实”，那些关于价值观的承诺即便还没有被抛弃，至少也被推迟到了未知的未来。可以说，虚拟的“民主峰会”是白宫对这一批评的回应，它试图重申 “民主”价值观的重要性。还有一些观察人士认为，此时召开峰会是为了对冲美国仓惶撤出阿富汗造成的负面国际影响。

准备

尽管如此，白宫并未在峰会的准备上花太多心思——既没有事先拟定的计划，也没有任何实质性的筹备工作，比如一个由国务卿或其他联邦高官领衔的筹备工作组。据知，相关的独立分析机构——不管是美国的还是外国的——没被纳入这一多边国际会议的正式框架中，主办方没有与它们进行事先的协调。与此形成对照的是G20峰会，除了首脑会晤，在20国集团内，还有公民20国集团、商界20国集团、青年20国集团、工会20国集团、议会20国集团和分析20国集团等组织的活动。

给与会者的邀请直到11月底才发出，也就是在峰会召开前两周。正常情况下，邀请应该在会议召开前几个月就发出。很明显，峰会的最后决定是白宫在11月做出的——拜登团队希望在执政第一年结束前确认其价值优先的政策框架。从某种意义上说，虚拟会议的形式拯救了华盛顿，否则在这么短的时间内召集100多个国家和地区的领导人是不可能的。

参会者选择

华盛顿没有公开阐明甄选参会者的原则。可以推测，邀请谁不邀请谁，是国务院高官、各部门，以及各方在华盛顿的工作机构建议和游说的结果。从后来的名单看，并没有统一的选择标准。名单上有许多不一致的地方，比如北约是美国的盟友，这既是基于共同的安全利益也基于共同的“民主”价值观的盟友，但一些北约国家（土耳其和匈牙利）并未收到会议邀请。

同时，许多受邀国照美国的标准看并不民主，如安哥拉、刚果民主共和国、伊拉克、肯尼亚、巴基斯坦、塞尔维亚、赞比亚；还有一些国家，按美国的评判，民主和人权状况正在恶化，如巴西、印度、菲律宾和波兰。如果照美国奉为权威的“自由之家”的民主指数算，这一届参会者只有77个是“民主的”，另外31个“部分民主”，3个“不民主”。此外，有些地区整个没有被邀请，如除伊拉克以外的阿拉伯地区；一些大陆则代表性不足，如非洲只有四分之一的国家受到邀请。

议程

会议的议程有一定的兼容性，涉及参会国国内的政治发展、加强政府治理（如反腐败）以及国际合作（如公共应对威权主义）等问题。有些问题侧重技术层面的讨论，如打击非法收入；有些问题则纯属意识形态的宣示。

峰会一开始讨论了新闻自由的问题——菲律宾诺贝尔和平奖获得者玛丽亚·雷沙和俄罗斯的德·维兹穆拉托夫发表了演讲；随后是青年政治领袖和私营部门代表的发言。会议对性别平等问题进行了专门讨论，还讨论了新技术对现代社会政治进程的影响、新冠大流行对民主制度的影响，以及反腐败、法治原则、保护政治犯等各个方面。

所谓“民主vs独裁”的内容主要反映在“打击数字威权主义”的会议上——台湾地区的程序员唐凤，以及美国承认的委内瑞拉“过渡总统”胡安·瓜伊多、白俄罗斯前总统候选人斯·提哈诺夫斯卡娅，都在这一环节发言。

除了开放的部分，会议日程还包括两个国家元首闭门会议和几个“场外”活动。会议为记者、专家、公民社会领袖、立法者和一些地方当局代表提供了单独的平台，但就像前面说过的，峰会没有认真尝试与有志于推动世界“民主”的各相关方进行协调。

峰会召开前，一些观察人士推测，美国财政部将在会议期间宣布对“严重侵犯人权”、“破坏民主”和“腐败”的人员实施新的制裁，并提出旨在消除不动产市场法律漏洞的倡议，以免被腐败分子钻了空子。事实上，这些都没有出现。并且最终，峰会也没有通过任何公报或宣言——或许组织者担心，协调具体措辞需要很长时间，还可能会导致与会者之间的分裂。

风险对冲

有意思的是，会议召开前，美国向其威权伙伴(如中东各国)进行了“预防性解释”，称峰会对独裁主义的批评并不适用于它们，并且美国也不打算改变对专制盟友和伙伴的态度。显然，拜登政府这种暧昧的立场大大削弱了“民主峰会”的总体形象，也给会议的批评者，尤其是反对南亚、中东、非洲和拉美独裁趋势的社会活动人士，提供了更多的“弹药”。

美国这一轮的意识形态攻击主要针对中国、俄罗斯，以及美国其他地缘政治对手，如伊朗、委内瑞拉、古巴、尼加拉瓜、朝鲜、缅甸等。有分析认为，台湾地区代表受邀参会，表明美国可能会逐步修改“一个中国”的原则；还有人担心参会者会发布支持台湾当局的集体声明，但这些情况并没有出现。反倒是会议结束后，美国高官的反华声调略有下调。

那些认为“民主峰会”提高了台湾当局的国际合法性的观点，我认为是过于夸张了。“台湾问题”在峰会上的边角地位表明，拜登政府不愿进一步在这个问题上强化与中国的对抗——至少在可预见的将来是这样的。

延续的可能

“民主峰会”最终并未建立任何永久性机制来促进民主，也没有为此提供切实的重大资源。因此，一个合乎逻辑的结论是，迄今为止，这只是一场公关活动，几乎没有任何实际的结果。

当然，拜登在会上提出一项4.244亿美元的“复兴民主”总统倡议，但这一倡议仍需取得国会山的支持。如果获得通过，这些资金将用于促进他国“发展独立媒体、抵制腐败、实施民主改革、保护少数民族的权利、支持民主选举和推广新技术在政治领域的应用”。

还有一个可能的后续是，越来越多的国家加入以美国“马格尼茨基法案”为蓝本的人权保护机制。如果是这样，那么在2022年底举办第二届“民主峰会”来讨论该机制的落实（包括对对侵犯人权的实体实施制裁）便是水到渠成的事。很可能，第二届峰会会转到线下，而相关的筹备工作也会更早、更全面，美国与主要西方盟友之间的协调水平也相应会提高。

这一进程能否顺利推进，取决于与会者，尤其是美国，是否愿意在不试图强加任何普遍民主模式的情况下，以各自的方式展开工作，交换自由政治制度的发展经验。拜登政府是否打算放弃“美式民主”的普遍性，目前还很难判断；可以肯定的是，对于包括美国最亲密的盟友在内的许多参会者来说，美国这种“普世”的想法已经过时了。

对于西方民主国家而言，短期内的主要目标与其说是在全球范围内促进“民主”，不如说是防范威权主义对其民主制度的进一步腐蚀。换句话说，“民主峰会”的近期任务与其说是全球性的进攻，不如说是全球性的防御——按照“自由之家”的说法，“民主”在威权主义的压力下已经持续退却了15年。

目前，不确定性主要来自“民主”与“独裁”之间的灰色地带，即许多“混合”过渡政权中的民主未来。例如，在中东的埃及、利比亚、苏丹、也门、突尼斯和其他国家的政治实践存在民主元素，但在所有这些国家，威权主义或公共机构普遍削弱的趋势最近都在加剧。

没有答案的问题

作为峰会的召集者，拜登政府试图扮演民主原则与制度的全球领导者的角色。但这一尝试受到了近年来美国政治体系中出现的基础性问题的影响——这些问题还没有得到解决：美国社会仍然分裂，许多“民主”程序的合法性受到质疑，人们对权力机构普遍感到不信任。不能排除右翼民粹主义者在2024年大选中政治复辟的可能性，甚至2022年的中期选举中就可能触发严重的社会对立和程序问题。此外，在追求全球民主领导地位的其他西方国家中，民主机制和程序同样面临不同程度的危机。

“民主峰会”未能回答有关民主与发展之间关系的重要问题，也未能解决自由与正义之间的平衡问题。现代世界要求可持续的发展与社会正义，对这种诉求的忽视，必然会削弱捍卫民主和自由的呼声。在峰会上，许多发言者谈到需要与时俱进，考虑新的民主制度形式，但民主如何促进发展与公正，总的说来没有受到重视，这势必会降低峰会产生长久的国际共鸣的可能。

还有观点认为，拜登召集“民主峰会”意在国内，主要目的是消弭美国民主党中“中间派”和“进步派”之间的潜在分歧。拜登在2020年大选中胜出，很大程度上靠的是“进步派”，但当选后他没有在政府中给他们安排任何关键职位。今年以来，“进步派”的不满不断增长，而“民主峰会”被视作对“进步派”的一种象征性补偿。不过，鉴于拜登外交政策宣示和实际内容之间的割裂，这种补偿只怕也是杯水车薪。

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作者安德烈·科尔图诺夫系俄罗斯国际事务委员会总干事。俄文版2021年12月13日刊发于俄罗斯国际事务委员会网站。中文版经作者授权，由复旦大学国际问题研究院赵华胜教授编译完成，在“澎湃”首发。