麦德林的改变之路（下）：从犯罪之城到宜居之城

直到1991年颁布新宪法前，地方政府打击犯罪与保障治安的资格与责任并不明确。几乎所有的公共服务，从卫生、教育到治安，都由中央政府提供。地方政府既虚弱又不稳定，从1948年到1988年，四十年中，麦德林竟换过49任市长。而中央政府也没有准备好应对这种新型的有组织犯罪、能力增强的游击队和准军事组织，只能用一支陈旧和业余的警察、情报和武装力量，以及一个可笑的司法和监狱系统来勉强支撑。在他们采取行动前，关键部门已被渗透和腐化。

当时人们有了一种共识：司法系统需要改革，公务员队伍需要改革。而引入的各种改革还需要和新宪法匹配。新宪法并没有立竿见影地促使各种机构有更好的表现，但越来越多的人根据宪法的总体方向行动，这是哥伦比亚一个十分重要的时刻。

新宪法加大了政治、行政以及一些财政领域的分权，重新定义了市长角色，也确立了新的审计和监管的原则。不过，仍然需要有能力、远见和献身精神的市长，把这些新工具转换成照顾穷人的改革。即便有了1991年的宪法改革，哥伦比亚的很多城市和小城镇，仍然落在腐败和无能的市长手上。

重新定义市长的权力

19世纪以来，哥伦比亚大城市的市长就由总统任命。小城市的市长由省长任命，省长由总统任命。这些市长全是自上而下任命，所以也能被轻易解职。于是，市长更替十分频繁。从1948年到1988年，麦德林有过49任市长，而这并不是孤例。由于缺少放权，这个国家的地方政府效率很低。中间层级也同样如此。1986年，曾有一定程度的改革，颁布了哥伦比亚所有城市直接选举市长的法律。最初每个市长有两年任期。新宪法修改成三年，从2004年起修改为四年。

新宪法还定义了中央政府向地方城市放权的内容——主要是教育与卫生两方面，这是地方政府最重要的两大领域。这些权力移交有严格的制约。预算只能投入特定方面，比如教师的薪水。他们的收入也必须严格符合全国水平。从此教师薪水由当地政府支付，受重视的城市开始努力升级学校。2004年以来，教育是塞尔西奥·法哈多与阿隆索·萨拉查执政时期的麦德林改革议程的中心项目。

治安方面，新宪法确定市长是警察队伍的首脑。警察局长并不是由市长任命，但新宪法确定市长是警察局长的上级。从1991年以来，出现了一条学习曲线——市长要学习治安，警察则要学习如何与市长合作。很多事情取决于执政市长的政治意愿。他们再不能袖手旁观抱怨治安问题，必须本人亲力亲为。

城市规划方面，一条法律也成了哥伦比亚城市规划的分水岭。1989年的法律引入了新的城市规划工具——尤其是土地分区利用规划。过去，虽然也有一些成果，但这条法律规定更加强制性、细节化和技术化。

制订法律固然十分重要，但仍需要有能力的人去落实它们：像波哥大的杰米·卡斯特罗（Jaime Castro）、安塔纳斯·莫克斯（Antonas Mockus）与恩里克·潘纳罗萨（Enrique Peñalosa）那样的市长。卡斯特罗是哥伦比亚放权之父，制宪会议的成员。潘纳罗萨是求学美国的城市规划师，懂得如何真正整合城市。麦德林的塞尔西奥·法哈多出身显赫的建筑师家庭。

在麦德林，还有很多有改革精神的当地人物，没法赢得选战。他们在失望之后决心建立一个独立的政治平台，推举塞尔西奥·法哈多为市长候选人。法哈多曾离开麦德林去美国求学。他的父亲是著名的建筑师，他本人是数学家，波哥大安第斯大学的教授。然而，他与麦德林的联系始于1990年代中期在和平委员会任职之时，他为麦德林当地报纸写过文章。法哈多在2000年第一次参选时败选，但给公众留下了很好的印象，2003年他再次竞选，成功获胜。

法哈多引入了1990年代以来活跃在民间团体的所有人才。他们不属于法哈多的传统朋友圈，但法哈多是这个伟大的团队缔造者。作为数学家，他总是先衡量优选次序，再付诸行动。他言辞低调，但敢于坚持己见，把各路集团聚拢在谈判桌上，其中包括开明的私人老板。他和他的团队做的第一件事是确立了执政的道德原则，每个人都要遵信：其中政治透明和零腐败是他格外看重的两条。

麦德林从贩毒集团的暴力温床转变为一座创新城市的经历，为其他城市提供了借鉴。（Luis Echeverri Urrea/Shutterstock.com）

向波哥大学习

1995年到2003年的波哥大不仅是麦德林的榜样，也是整个哥伦比亚的榜样，之后还成为其他城市与国家的榜样。波哥大的市长证明，普通人不但能治理城市，而且能指导城市发展的方向，城市并不是自我生长、不受控制的怪物。经过认真研究，正视问题，明确目标，择善而从，并与公务员系统开诚布公地密切交流，管理者能让城市更快地进入良性发展。

波哥大的经验对麦德林很多人是启示：我们能够通过管理，保障社会的公共利益。很多人曾经认为政治就是盗窃。公民开始发问：“为什么我们的城市不能像波哥大那样做，为什么我们没有诚实与能干的市长？”

潘纳罗萨与莫克斯还再次引入了公共空间的整套观念。当时的哥伦比亚，已经有六十年没人讨论公共空间。所以，他们遇到的阻力不只是没有人讨论人行道、步行、公园、图书馆，也包括没有人讨论城市是属于每一个人的，甚至有人出于各种目的，干涉他们讨论这些公共议题。

波哥大的市长们还做了一些其他事情：他们要求城市的所有地区必须统一公共基建的建材质量——贫困社区不能使用低质量的建材。这看上去不言而喻，但在哥伦比亚却是革命性的。到了1990年代末，哥伦比亚全国的市长候选人都在讨论公共空间，许诺他们会以波哥大为榜样。然而，很多人并没有完全理解，这不仅是改善公共空间，而是彻底不同的政治取向和管理城市的方法。

城市市政系统的改革

1950年代著名的国际城市规划师维纳和泽特（Wiener and Sert）受邀为麦德林制订城市规划，当时他们就提出了地铁系统。那个计划雄心勃勃，但由于地方政府的弱势，计划只落实了很小一部分。但建设地铁的想法一直没有销声匿迹。1980年代后期地铁建设终于开始启动，1995年建成了两条线路和大约30个站点。哥伦比亚的其他城市都没有地铁，所以麦德林的地铁引起正反两方面的激烈争议。有一个重要反对观点就是，指责建设地铁的成本和疑似腐败。地铁建设摧毁了市政府的财政，但也给城市引入了新的空间结构。地铁站被无数广场环绕，站点周围的人行道也被拓宽了。

随着1990年代中期地铁的落成，麦德林进入了短暂的衰退。地铁虽然建成，但市政府没有余钱去做其他事。当然，私人企业和开明的当地精英看到了波哥大的改革，他们说：“我们也需要一个更好的人为我们的城市做点事情。我们有了地铁，但我们还要做些其他事情。”

2001年到2003年的市长路易·佩雷斯（LuisPerez）建设了第一条缆车线路。实际上，他是去西班牙的毕尔巴鄂时，见识了古根海姆博物馆。他需要一些象征性的东西来改变城市的形象，于是他想到了缆车。佩雷斯不是第一个有这个主意的人，建设地铁的集团也在积极游说这个项目。不过，佩雷斯也在市区建设了一些高质量的公共建筑——一座图书馆和一座音乐学院——虽然他的政策没有连续性。

城市针灸术-- PUI

除了市长，建筑师也起了很大作用。亚历杭德罗·埃切维里在巴塞罗那学习城市学和建筑学，与他的团队写过一些讨论缆车的重要文章。他们认为，比起那些架在社区上方的设施，更重要的是，把碎片状态的社区联系起来。法哈多让埃切维里引入了他的团队，他们进行了一些复杂的社区介入项目，所谓“城市针灸术”。他们称之为——城市整合项目（proyectos urbanos integrales，简称PUI）。这个团队会立刻着手实施简单的项目，同时规划更加复杂的项目。

 

麦德林第13社区的人行道是这个最贫困社区的众多市政项目之一，旨在改善居民的城市出行条件。（Christopher Swope/ Citiscope）

PUI其实是针对麦德林特定地区的多重社区介入项目，它是一种高度参与性与特殊化的贫民窟更新形式。他们首先根据人类发展与贫困指数，来确定最关键人群。他们的思路是：如果介入麦德林最关键的地区，不仅会帮助到最有需要的人，而且对麦德林的人类发展总体指数有重大提升。麦德林有16个区，他们选择从第1区和第2区开始，那是麦德林最贫困的社区，也是建设缆车的地方。

下一步是定义介入，制订总体规划。他们需要走出办公室去和社区合作，与社区一道规划一道设计。在决定建设什么样式的人行道之前，他们弄清楚了人们在社区的出行习惯。他们还会咨询社区居民希望在哪里聚集，需要硬质铺装还是绿地，是否需要种植树木。同时他们也开始建设图书馆、巨大的新学校、小企业援助中心等等。用这样的方法，PUI在四年内完成了80%的规划项目，而没有让规划只停留在图纸上。

PUI项目成功的另一个原因是：始终用一种连贯、整合、协调的方式推进。并不是一个部门自顾自建设学校，另一个部门自顾自建设警察局。每个PUI项目后面都有一个任务小组，会相互沟通和协调。

除了PUI项目，还有街道改造项目--新北部（el nuevo Norte），历史城区的南北向大道Carabobo整条大街被整改成步行街，突破了贫困社区和富裕社区之间壁垒,并建设了一系列新的文化场馆。

法哈多是麦德林第一位真正对当地教育系统负过责任的市长。他把教育看作反对社会不平等的轴心。他既有物质方面的作为——比如建设新学校、更新旧校舍，也有针对教师的职业培训。通过大学与当地高中的合作，帮助中学改进绩效和质量。总而言之，法哈多雄心勃勃地改造了麦德林的教育系统，在麦德林最贫困的地区下的功夫最多。

法哈多也关心公共空间，尤其是图书馆，因为图书馆是数字中心，有益于文化事业，是教育的重要空间。此外他们在各个社区建设文化中心，在情况最复杂的社区建设职业培训中心。新建的公共交通线路（巴士线、地铁线或缆车线）都临近社区，尤其是那些经历过严重暴力伤害的社区。

空间干预是否有助于减少社区犯罪

但是，空间干预是否遏制了社区犯罪？空间的改变是否能解决社会问题？纽约时报曾有文章说：“麦德林用建筑打败了犯罪。”但这种观点其实是一种误解。空间的干预并不是为了打击犯罪，只是完成四十年来没有来得及做的事情。

空间干预的指导性政治原则是反对社会不平等，即把高质量的公共服务带给贫困社区。这些贫困社区过去没有好的学校和图书馆，因此，新建的设施对犯罪有预防效果。如果5岁的孩子可以去学校和图书馆，或许不容易滑入犯罪生涯。但是，哥伦比亚的核心犯罪分子，并不是那些走上歧途的穷人。对有组织的犯罪和核心黑帮，仍然需要其他手段与其斗争，需要麦德林与中央政府部门密切合作来打击犯罪。

阿隆索·萨拉查是法哈多时期负责治安的副市长，他当选市长后，继续改革。萨拉查巩固和推进了法哈多团队的路线。在法哈多任期末尾，第一批PUI项目大致完成，萨拉查继续在第13区实施第二批PUI项目，然后开始第8区和第9区的第三批项目、第5区和第6区的第四批项目。他还继续建设和升级学校，建造了四座新的图书馆、十几个幼儿园，进一步介入最贫困的社区。

麦德林仍然面临一些急迫的问题，非正规住宅、贫困与社会不平等依然是巨大的负担。另一个挑战是有组织犯罪，尤其是洗钱和其他层面的可卡因买卖。政府应该保护特定的经济领域免受这些有组织犯罪的渗透。

教育仍然是麦德林最大的问题，因为“半日学制”（doble jornada）依然没有改观。麦德林80%的学生在公立学校就读，这些学校的制度是：从早晨6点到12:30，接收一批学生和教师；12:30到晚上7点，接收另一批学生和教师。所以从早上和下午，总有一半小孩在街上，他们没法利用学校设施。“半日学制”这种结构性问题极大影响了教育质量，也影响了城市治安。

对世界上其他发展中国家的城市，麦德林这二十多年的转变之路，仍然有三点经验值得借鉴。

第一点：在政治上承诺服务城市，保证公共部门与政府服务市民，关心穷人。

第二点：确立优先目标以及达成这些目标的方法。优先目标是反对社会不平等、暴力与忽视法制的文化。空间干预，则可以参考PUI这样的易于落地操作的项目。

第三点：需要一个很好的管理者，让正确的人上台帮助你，而且要与研究机构进行持续的交流。

参考资料

http://citiscope.org/story/2014/how-medellin-revived-itself-part-1-fast-growth-verdant-valley

http://citiscope.org/story/2014/how-medellin-revived-itself-part-2-reclaiming-city-violence

http://citiscope.org/story/2014/how-medellin-revived-itself-part-3-reforms-hand-colombia-mayors-and-cities-more-power

http://citiscope.org/story/2014/how-medellin-revived-itself-part-4-road-most-innovative-city

http://www.leekuanyewworldcityprize.com.sg/index.htm