税收负担与广义政府收入：不能只讨论成本而不看收益

最近关于中国税负问题引起了社会的极大关注。这是社会进步的表现。更多的人对税负问题关注，将有助于中国税制改革的进行，促进适应中国需要的现代税收制度的早日建立。厘清几个相关指标，可以更全面地理解现实，从而找到现代税收制度改革的起点。

一、狭义税负与广义税负

我们经常用相对数来衡量税负。根据2015年全国财政决算，当年全国税收收入124922.2亿元，占国内生产总值（GDP）的比例为18.46%。这样的税负水平显然不能算高。但是，国际横向比较需要的数据必须具有可比性。财政部公布的根据国际货币基金组织（IMF）《政府财政统计手册》编制的“广义政府运行”表显示，中国广义政府收入2013年、2014年和2015年分别为169952亿元、18521.1亿元和198480亿元。相应地，这三年的广义政府收入占GDP之比分比为28.55%、28.76%和29.33%。根据IMF手册调整的广义税负水平大幅度提高。

从“税收收入”到“广义政府收入”的变化，可以更全面地看到政府从经济中获得的资源。中国加入IMF数据公布特殊标准（SDDS）之后，数据发布“全面入世”，按照IMF《政府财政统计手册》的口径，政府财政收入包括税收、社会保障缴款、赠与和其他收入（其他收入主要指财产收入、出售商品和服务收入、罚金罚款和罚没收入以及其他杂项收入）。两个税负水平的差异，表现在社会保障缴费、赠与和其他收入上。根据财政部的说明，“广义政府运行”表合并了一般公共预算收入、政府性基金收入（不含国有土地使用权出让收入）、国有资本经营收入、社会保险基金收入的数据，并剔除了重复计算部分。

二、社会保障缴款

社会保障缴款在有的国家是以税收的形式征收的，有的国家以收费的方式进行。二者实际上没有太大差别。对于中国来说，社会保险资金以收费的方式筹集，不在税收征管法的约束范围之内。一般认为，收费的弹性大于税收。因此，在同样的收费标准下，缴费者的最终实际负担可能有很大差异。当下对于中国社保缴费标准在全世界上处于较高水平的说法，更多的是依据收费的名义标准。实际缴费与此有一定差距。为了保证社保缴费的公平，社会上一直有一种声音要求社保“费改税”。不管社保是否“费改税”，中国的社保缴费适用税收征管法是大势所趋。税务部门负责社保缴费或社保税的征管，可以充分利用税务部门征税中所获得的各种信息，节约政府部门的运作成本。考虑到名义收费与实际缴费负担之间的差异，社保“费改税”或社保缴费适用税收征管法之后，收费（征税）标准应该相应下调。人口老龄化问题来势汹汹。降低社保缴费标准，其他条件不变，肯定会降低社保收入，会扩大社保收支缺口。但是，降低标准势在必行。原因有三：一是社保缴费加强征管之后，企业的实际负担可能大幅度上升。二是在当前企业经营困难的大环境中，降低缴费标准与积极财政政策的减税减费减基金的要求是相吻合的，有助于缓解企业经营中的困难。三是社保收支缺口在很大程度上和社保制度有关。

养老金个人账户制度建立之前，中国实行现收现付制，历史欠账导致“做实个人账户”目标一直不能实现。有意义的做大做实个人账户目标未能实现。做小做实意义不大，且在实施中同样遇到问题。“名义账户制”给了中国社保制度完善的机会，所有个人的养老金账户本意都是为了退休之后能够领到足以保障退休生活的养老金。由此，“名义账户制”确实没有太大问题。但是，人口老龄化决定了这样的负担也不会太小。扩大社保覆盖面虽然在短期内可以增加社保收入，但与此同时，养老金支出也会大幅度上升。也就是说，扩面无助于问题的解决，扩面是社会公平的要求，是社会发展的需要，必须做到。

延长退休年龄肯定会成为解决问题的选择项。至于社会可以接受的退休年龄是多少，应更多地通过决策的民主化科学化法治化的程序来加以解决。有人担心延长退休年龄会影响就业，这种担心有一定道理，但是现实中，年富力强的退休者（满足若干年工龄就可以退休，女性职工退休年龄较低，正常退休者也有不少工作能力几乎都不下降）同样会在社会上找到另外的就业机会。这样，他们在领取退休金的同时还会得到工资收入，同样占据着就业机会。另外，中国的劳动力人口会逐步下降，让更多人参与劳动力市场，是有利无弊的选择。

社保毕竟是个公共问题，一般公共预算调入资金，国有资产变现收入调入，国有资本经营收入更多用于社保，都是理所应当的，都是弥补社保缴费标准下降后缺口的可选择项。

三、其他收入

根据财政部的说明，“其他收入主要指财产收入、出售商品和服务收入、罚金罚款和罚没收入以及其他杂项收入”。

广义政府收入应该包括土地收入

“广义政府收入不包括国有土地使用权出让收入，是因为根据IMF《政府财政统计手册》的定义，政府收入是指增加政府权益或净值的交易，国有土地出让行为是一种非生产性资产的交易，结果只是政府土地资产的减少和货币资金的增加，并不带来政府净资产的变化，不增加政府的权益，因而不计作政府收入。”国有土地收入是资产变现的行为，但是，这种变现很特殊。不少土地本来没有作为资产计价，转让土地使用权取得的收入是实实在在的收入。扣除征地费用的理由也不见得合理，按此，税收收入也应该扣除各种各样的征管成本之后再计算。这种做法和“坐收坐支”并没有什么差别。如果再考虑到来自土地的收入规模庞大，那么这种口径选择上的偏差就不能不加以重视。其他国家土地制度和中国不同，来自土地的收入规模可能较小，对政府收入计算上的影响较小，土地收入忽略不计问题不大。2015年中国来自国有土地使用权出让金收入为30783.8亿元，来自国有土地收益基金收入为1024.97亿元。3万多亿元的收入规模不能忽视。如果加上土地收入，那么2015年新的广义政府收入占GDP之比为34.03%。

非税收入

2015年，全国非税收入（一般公共预算收入包括税收收入和非税收入。注意：非税收入不是政府来自税收收入之外的其他全部收入）为27347.03亿元。其中：专项收入为6985.08亿元； 行政事业性收费收入为4873.02亿元； 罚没收入为1876.86亿元；国有资本经营收入（部分金融机构和中央企业上缴利润）为5389.45​亿元（比预算的2485亿元高出一倍多！波动很大！）； 国有资本经营收入690.76亿元（几乎只是预算的1300​亿元的一半！同样波动很大！）；国有资源（资产）有偿使用收入为5463.89亿元；其他收入2067.97亿元（这是一般公共预算收入中的“其他收入”，与IMF的不同）。行政事业性收费从总体上占政府收入之比较低，但也应该逐个打开，确定是否应该延续。

这个中国特色的“非税收入”应该尽快退出历史舞台，很容易造成不必要的误会。

政府性基金收入

2015年，全国政府性基金收入为42338.14亿元，扣除土地收入后大约有1万亿元。这些基金除国有土地使用权出让金收入和国有土地收益基金收入之外，主要有34种，即农网还贷资金收入、铁路建设基金收入、民航发展基金收入、海南省高等级公路车辆通行附加费收入、港口建设费收入、散装水泥专项资金收入、新型墙体材料专项基金收入、旅游发展基金收入、国家电影事业发展专项资金收入、新菜地开发建设基金收入、新增建设用地土地有偿使用费收入、南水北调工程基金收入、政府住房基金收入、城市公用事业附加收入、农业土地开发资金收入、大中型水库移民后期扶持基金收入、大中型水库库区基金收入、三峡水库库区基金收入、中央特别国债经营基金财务收入、彩票公益金收入、城市基础设施配套费收入、小型水库移民扶助基金收入、国家重大水利工程建设基金收入、车辆通行费收入、核电站乏燃料处理处置基金收入、可再生能源电价附加收入、船舶油污损害赔偿基金收入、电力改革预留资产变现收入、无线电频率占用费收入、废弃电器电子产品处理基金收入、烟草企业上缴专项收入、水土保持补偿费收入、彩票发行和销售机构业务费收入、污水处理费收入。

这些基金收入来自于各个领域，都有专门的用途，未来去向也不尽相同。有的需要通过费改税的方式处理，例如，污水处理费就要作为环境保护税的一部分继续存在。有的可能长期存在，但运作方式可能会发生很大改变，如烟草企业上缴专项收入等。有的可能会随着基金的历史使命的完成而最终退出，如农网还贷资金收入等。从大趋势来看，政府性基金收入最后会融入一般公共预算，作为非税收入的一部分，但从数据上看，这只是技术上的处理；从预算管理上看，政府性基金预算的审批 将更加严格。

政府性基金收入有不少已经长期存在。长期存在不见得就是不合理的，但有的基金换了名称存在，有的基金多次延续，决策程序应该更加公开透明。还有，一方面缴纳没有专门用途的用于公共服务的税收，另一方面还要就特定公共服务缴纳基金收入，这种现象是不合理的。一些基金的用途虽然合理，但税收收入也可以投入这些用途，如何平衡其中的关系，未来还需要更多的智慧。

税负轻重问题的讨论，必须和公共服务结合起来才有意义。税负体现的是公共服务的成本。不看收益，只讨论成本，得出偏颇的结论也是不可避免的。