专访｜水科院专家：退捕渔民就业仍是长江禁捕政策的重中之重

2021年是长江“十年禁渔”政策全面实施的开局之年，一年来，对退捕渔民的现金直接补偿已经完成，执法监管、增殖放流、保护区建设等已制定了分阶段的任务计划正在有序开展，而23万退捕上岸渔民的生计现状如何？

2021年5月，湖南省益阳市部分上岸渔民转产到当地的水生植物产业示范园，学种水草参与湖泊生态修复。 澎湃新闻记者 刁凡超 摄

早在2018年长江还未全面禁渔时，中国水产科学研究院渔业发展战略研究中心副研究员刘子飞团队便花了三个月左右的时间，在长江上、中、下游分别选择了重庆、江西、江苏三省5市（县、区）对渔民群体进行了系统的问卷调研并形成数据库。自2019年起，为了给有关部门做决策支撑，刘子飞又走访了长江流域更多的地方，包括湖南、四川、湖北、安徽等，长江流域几个重点的渔民区域他也都有实地调研。

在跟渔民面对面交流的过程中，刘子飞感受到，长江退捕渔民上岸转产转业与退耕还林还草等其他生态工程过程中生计群体再就业面临的问题相似，而相比林区、牧区工人的转型，渔民要更困难一些：他们的专业性更强，并且长期生活在水上与社会更加脱节，这些都需要长期机制的构建进行破解。

近日，刘子飞接受了澎湃新闻（www.thepaper.cn）专访，他认为今后长江禁捕政策的重点应在于社会保障和渔民转产就业，尤因后者是长江禁捕中最关键、最复杂和艰巨的工作，应是未来的重中之重。

【对话刘子飞】

“与林农牧业相比，渔民的生计替代和重构更加困难”

澎湃新闻：近年来你一直在长江流域调研渔民转产转业问题，为什么要重视渔民群体的转产转业？

刘子飞：长江“十年禁渔”是长江大保护非常重大的措施，是扭转渔业资源衰退的必然和有效举措。长江渔民群体非常庞大，仅建档立卡的就有23万多人，他们的生计问题也关系到全面建成小康社会的成果。渔民退捕发挥了巨大的生态效益，是一个生态工程，政府部门应该也尝试给予了相应的补偿和足够的重视。

澎湃新闻：退耕还林还草、天保工程等其他生态工程也涉及到大批人员的安置问题，与之相比，长江渔民转产转业有何相同或不同之处吗？

刘子飞：共同点非常明显，他们都是高度依赖于自然资源为生的，退出资源使用伴随明显的生态效应，在转产转业过程中需要政府的干预，需要生计的替代和重构，这个是共同点。

不同点在于，渔民的生计重构更困难。渔民年龄偏大，普遍的无田无土无地又有专业病，他们的生计要比林、农、牧民生计更脆弱、更难。他们长年生活在水上与社会接触的更少，在产业发展上，东中部地区的渔村相对来说就比较闭塞或是比较偏远，他们在当地去寻找工作的话，相对来说就更困难一些。

从历史发展来看，渔业的专业性特别强，虽然林区、牧区在转型过程中也困难，但相对来说渔民要更困难一些。

“在国家的最低标准之上，县域间的补偿差异无可厚非”

澎湃新闻：对退捕渔民的补偿政策，在落地时省份之间有明显差异吗？

刘子飞：长江“十年禁渔”是按照中央统筹-省总负责-县级落实这样的政策机制，省份是负总责的，所以省份与省份之间是不一样的。但因为中央层面出台了一系列政策，包括补偿机制、转产转业政策、社保政策等，因此省份与省份之间虽然有差别，但也都是在国家的整体框架之下制定的政策。

总的来看，各省制定的政策既兼顾到自己的实际，又考虑到公平性，避免了省份之间政策差异太大从而导致攀比心理。

比如，湖北的部分县域与湖南仅一江之隔或一湖之隔，无论是补偿政策还是社保补贴政策如果差异太大，渔民之间很容易就了解到，引起不满，所以总体来看，长江各省份的政策制定既因地制宜考虑到了自己省份的差异性，也从大局考虑兼顾了公平。

澎湃新闻：我们在实地采访过程中的确发现渔民之间会有比较，哪里补贴高哪里补贴低他们都很清楚。

刘子飞：对，一方面不同地方的渔民之间会有一个攀比，哪怕补贴差两三千块钱，他也会比较，因为多一点是一点；但另一方面补偿政策确实不能做到完全统一，因为每个县域的发展情况不一样，渔民的性质也不一样，有专业渔民还有兼业渔民，他们对渔业资源的依赖程度不一样，享受的权益也是不一样的，所以在补偿的时候也应是有差异的。

长江“十年禁捕”涉及23万渔民，理论上，如果一对一地对这23万渔民进行精准认定，一对一谈判补偿，这样做是最好的，但是做不到，因为成本太大了。所以以县域或以省域进行补偿标准的认定，是成本可行的，抑或最现实的做法。

澎湃新闻：长江退捕补偿是针对建档立卡的渔民，渔民认定标准在兼顾公平的前提下，如何兼顾精准？如何精准考虑到个案？

刘子飞：在对渔民的认定过程中，总要有一个规则，那么有捕捞证是合法捕鱼的前提，就成为了许多地方认定渔民时一个最重要的依据。目前基本规定的是，一个捕捞证依附最多不超过两个人，普遍是夫妇两人。至于有的情况，比如渔民证是父亲的名字，年纪大了以后让儿子跟着捕鱼，或间歇性的捕鱼。他的儿子是否认定为渔民，我认为应该根据他的收入情况，一是依赖不依赖于捕捞收入，就是“是否以捕鱼为生”。第二，这个证本来就不是他的，如果认定为渔民的话，那会有一系列的问题，其他家不打鱼的或者打20天鱼的，是不是也认定为渔民？所以我认为，以捕捞证作为渔民的一个重要甚至是“一票否决”的认定条件，然后对依附人数进行限制，是符合现实操作可行性的，不然的话没有标准就没有办法操作。

我们在调研中发现，长江流域特别是两湖区域没有证的事实渔民非常多，事实上每个省对这类渔民的认定标准都不统一，需要每个县出具体的认定标准，但因为县与县之间的情况也是不一样的，我认为现在的标准还是比较合理的。纯理论的标准是不好操作的，我认为现在的政策，是在成本一定的情况下，比较优的选择。

澎湃新闻：针对退捕渔民上岸的相关政策，中央有一个整体的框架，每个省在框架下制定政策，而真正落实政策的是在县里，以岳阳这类渔业大县为例，本身涉及到的退捕渔民多，财政有限，渔民转产就业发展经济的压力很大，在这样的情况下，县级来落实补偿政策，会不会产生不公平？

刘子飞：省份之间的差异是很多的，比如湖北、湖南的财政收入整体要比江苏、上海差很多，而渔民数量又非常多，财政压力大，在渔民的退捕补偿上，考虑到区域整体的情况，可能公平性确实差一些，但是正常符合现实的。具体到县域，比如岳阳下面的一个县，渔民非常多也特别复杂，同时该地此前又是贫困县，如果拿它跟上海市或江苏的某个地区相比的话，补偿标准肯定是有差异的。但这是财政所努力争取的情况下比较好的选择。这和每个家庭“量入为出”，及收入约束下追求消费服务最大化的逻辑是一样的，所以期望绝对的公平是不现实的，在某个尺度上的相对公平是符合区域经济、社会、财政、资源等差异的。

我们在调研时发现，确实长江中上游的一些县，刚刚脱贫摘帽，财政确实困难，在这种情况下去落实补偿标准，就只能按照国家最低的补偿标准去落实，这是这个区域所能承担的最优的补偿方案。地方之间的差异是确实存在的，但国家的最低标准做到了，就没什么可诟病的。

个别地方存在渔民转产转业帮扶“走过场”现象

澎湃新闻：渔民的转产转业是否存在共性难题？

刘子飞：针对渔民的转产转业，地方做了大量工作，开了不错的头，形势和效果也比较好，但与理想还有差距。其共同的原因在于，退捕渔民普遍年龄大、文化低，无田、无土，即便岸上有田也是非常少的。他们的生计资本非常低，并且一些地区血吸虫病、风湿病等专业病特别厉害，这些渔民如果本来就患病，退捕之后很难做其他工作，这就更加剧了他的生活困难，这是一个普遍的共性问题。

还有一个原因也非常重要，渔民长期生活在水上，捕捞作息时间自由，自由散漫的生活习惯是普遍存在的，如果给他找固定的工作，他受不了约束，有时政府给他安排了一份工作，他干了一个月就不干了，这种情况也是普遍存在的。另外，渔民的文化程度普遍偏低，一些工作要求签到、打卡还有各种规章制度和技能培训，渔民的接受程度不高。

出现这些现象的主观原因是现阶段个别渔民还存在一个博弈的心里，他认为“哪怕我不干了，政府还有补贴给我，或者政府会再给我找工作”。有这种心理，一定程度上确实是渔民的文化水平低、学不了。另外，地方政府的精力是有限的，前期的渔民认定和补偿工作占据了很大精力，转产转业这种长期生计政策的落实，政府人手不够、不专业，再加上有的渔业大县本身渔民就比较多，一对一的包干做不到，难度大，个别地方还存在就业帮扶“走过场”的情况。

澎湃新闻：在就业率的统计数据中，“灵活就业”占比较高，有的市县一半以上就业都是“灵活就业”，所以现实情况来看退捕渔民的就业情况到底如何？

刘子飞：国家统计部门在做劳动力调查统计时，有一项就是“灵活就业”。虽然灵活就业不是稳定的就业方式，但也在就业的统计口径内。另外，前面提到的渔民群体自身的一些特征决定了给他安排一个稳定的工作，他是待不住的。所以消除“灵活就业”不现实，但是灵活就业过高，这个还是需要注意和解决，随着转产转业的深入，这个比例大概率会下降。

澎湃新闻：一些政府部门安排的公益岗位，渔民并不满意，比如环卫这样的工作，我们在采访过程中发现有些渔民是不愿意做的。

刘子飞：是的，对农民而言，清扫街道还能有稳定收入的环卫，是不错的岗位；但是对渔民而言，虽然近年来渔业资源枯竭了很多，但是打鱼的收入普遍还是比较可观的。长江沿岸捕捞渔民的年收入一般也是好几万，就算在资源量少的地方，一年也有两三万的收入，而且是一年只工作三四个月的时间，所以对渔民来说，打鱼收入是快钱。如果给他们安排环卫工人、保安等这类岗位，一个月一两千块钱，他们会有心理落差：一个是地位上感觉到门槛低，看不起；另外收入确实比捕鱼的时候低了不少，他就会干脆不干了，这种现象还是比较多的。

澎湃新闻：长江中上游部分地区本身特色产业发展不足，叠加疫情的影响，是否会使渔民转产就业更加困难？当地的市场、当地的企业在参与渔民转产转业中到底能起多大的作用？

刘子飞：疫情的确有叠加影响，包括2020年长江流域的洪涝灾害影响也有叠加，如果没有优惠政策的话，企业参与渔民转产就业的积极性是不够的，再加上新冠疫情的影响，去年的确有一些餐饮企业的经营状况也不是很好，因为水产品的消费去向主要是在餐饮，这种背景下，水产企业本身的经营就存在困难，再让他们去吸纳新的渔民就业是不太现实的。

政府应从“输血”式帮扶转变为培养渔民“造血”

澎湃新闻：在退捕渔民中，哪一部分群体是转产转业中最困难？

刘子飞：在渔民的转产转业过程中要瞄准重点群体，一个是30-55岁，上有老下有小，要养活家里的生计。如果这部分人以前是以捕鱼为生，现在不让他们捕鱼了，对他们的家庭是非常大的冲击。对这部分人就要有一个“输血式”的帮扶，从技能培训到转产转业帮扶，政策的重点应该是为其提供可持续的收入来源。

另外，50岁以上或者55岁以上的这部分渔民也是一个重点。他们年龄较大、再就业比较困难，再加上他们大多有慢性病缠身，针对这部分人群的政策重点应该是在社会保障上，因为之前他们缴纳的养老保险是非常低的。如果不提高他们的养老保险缴纳标准的话，他们退休之后拿到的钱是非常低的，可能不能满足当地的最低消费水平，所以要补缴，而且现在针对他们补缴已经有一定的补贴。

另外还要发挥救助体系，比如针对血吸虫病，当地有专项经费补贴，还有一些丧失劳动力的或残疾的渔民，要想办法把他们纳入到社会保障救助体系当中，提高他们的社会保障标准。

澎湃新闻：上述这些现象该如何解决？

刘子飞：我认为扶持政策短期是有用的，如果长期把大量资源投入到渔民身上，只输血不造血的话，会造成新的不公平。长期对渔民转产转业的帮扶还是要靠市场，培养渔民的造血能力。

首先要对渔民进行宣传转变他们博弈的心理，不要让他们认为政府是万能的，这种单纯靠政府帮扶的观念是要不得的。第二，要靠一些有社会责任感的企业参与到渔民转产就业中来，通过税收财政信贷等优惠政策，对吸纳渔民稳定就业的企业给予财政和税收上的优惠。比如，现在对于企业吸纳符合条件的特殊人就业是可以享受相应的税收优惠政策的，在长江渔民的转产转业中也可以借鉴拓展相关的政策，这样企业就有意愿、有动力吸纳更多的渔民就业。第三，政府还是要进行技能培训，根据地方的产业特色对渔民进行培训，让渔民有能力转向这种就业岗位，不要搞高大上的培训，渔民接受不了。技能培训一定是要根据渔民的岗位需要来进行。第四，虽然长江流域重点水域禁渔了，但一江、两湖和332个保护区之外仍有一些水域可以进行渔业的适当开发，比如保护区之外的一些大水面仍然可以进行“人放天养”的生态捕捞，可以通过村集体或经济合作社的形式进行“湖光山色、渔文化”资源的开发，吸纳转业的渔民参与到这些产业的发展，巩固和探索“生态资源的资本化”成果与路径。

澎湃新闻：应该怎样对渔民转产转业分类施策？

刘子飞：建议为上岸渔民提供多元化就业渠道，提供可选择的替代生计，针对渔民真实意愿与合理诉求，提升帮扶政策精准性、匹配性。在摸底排查了解渔民转产就业真实诉求基础上 ，针对退捕渔民主观意愿和合理诉求，提升促就业帮扶政策和岗位供需对接匹配的精准性。

第一，针对退捕渔民“年龄大文化水平低、无田无地无技”的短板与弱项，应充分发挥“靠水吃水”的长处与强项，离江不离水、离江不离渔，有针对性优先向近海捕捞、水产养殖、水上运输、休闲渔业等相关产业转产就业，增加产业就业空间。

第二，针对退捕渔民转产到第一产业 、务农就业的地区，优先在耕地承包、流转上给予一定的政策倾斜。

第三，针对退捕渔民创业就业的贷款政策，发挥政策性金融的作用，适度定向调整担保条件，可转为大额抵押贷、小额信用贷、消费贷等，并给予一定的贴息支持。

第四，针对劳动力年龄内年龄偏大，尤其占退捕渔民数量较多的30~55岁的退捕渔民，这些年龄段的渔民多是家里主要收入来源，家庭生活负担重，身强力壮但年龄偏大学习新技能困难，开展就地就近引导到农林牧渔业第一产业就业，进行针对性的易学、易懂、易用的种养殖等实用技能培训；针对中青年且有掌握新技能意愿、有学习能力的退捕渔民，愿意转产到二三产业，如建筑、加工制造、工厂、批发零售、物流运输、快递配送、电子商务等工作岗位上，可由政府购买服务方式，由用人单位或专门机构定向开展岗前培训、实用技能培训，提高培训的功能性和实用性，着重提高培训质量和培训效果。

第五，针对多元化社会化参与的就业渠道，应发挥财税金融政策作用，引导和激励企业、NGO等社会主体参与到渔民转产就业中来。

另外，政府应建立转产就业动态评估机制，发挥政策正向引导激励作用。细化退捕渔民转产就业工作考核指标，将就业质量有关指标纳入对政府禁捕工作考评体系，例如自主创业等高质量就业比重、渔民通过政府就业渠道比重、渔民在岗时间等，压实转产就业责任，提升就业质量，避免退捕渔民技能培训、就业服务中的“走过场”。

澎湃新闻：你在调研渔民转产转业过程中有没有发现好的案例？

刘子飞：湖南大湖、重庆“三峡渔业”等都做了一些工作，还有就是湖北省长江生态保护基金会，他们通过企业的捐助，直接把地方上有意愿的退捕渔民组织起来成立专门的护渔队，从2017年开始已经在长江上中下游组建了十几只护渔队，吸纳了几百名转产转业的渔民，我认为这种模式是比较好的。他们不仅让渔民有一个稳定的收入，又把渔民的特长发挥了出来。

2020年，农业农村部、财政部、发改委发文，构建渔政执法护渔制度，就是要吸纳渔民，组成渔政执法的护渔队，辅助渔政执法实质上就是借鉴了湖北省长江生态保护基金会的做法。