人民日报整版剖析:金钱政治成为美国社会顽疾

人民日报

2017-02-05 07:05

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【编者按】
美国一向标榜自己是民主政治的楷模,但近年来美国国内发生的一些乱象表明其实并非如此。比如,国会和政府运行中腐败事件频发,选举成为烧钱比赛,利益集团利用各种资源操控决策,等等。这些现象暴露出美国政治体制机制方面存在缺陷,金钱对政治的腐蚀日益严重。人民日报2月5日“观察版”邀请专家学者对此进行剖析。
体制机制弊端为腐败提供土壤
周琪
美国政治体制并不像其所标榜的那样在法治轨道上完美运行。美国历史上曾出现过腐败非常严重的时期。美国政府的反腐败机制也是二战后才逐步建立的。但迄今美国的政治腐败现象仍然层出不穷,屡禁不止。从根本上说,这是由美国的体制机制缺陷造成的。
国会议员的特权
按照美国的制度设计,行政、立法和司法三权相互分立、相互制衡。作为立法部门的国会要对行政部门执行法律的情况进行监督,其中包括对行政部门腐败行为的监督。由于国会拥有立法和监督的实际权力,国会议员便成为被贿赂的对象。一些个人或利益集团千方百计通过各种手段,如捐赠竞选经费、送礼、提供旅行和娱乐便利等,来诱使议员在国会中提出对他们有利的法案,或在对其有利的法案上投赞成票,或在行政部门处理与己有关的案件时给予庇护或干预。因此,国会成为腐败问题频发的部门。
为了建立一个可以制衡行政部门权力的立法机构,美国最初的立宪者们在宪法中作了如下规定:国会议员除犯叛国罪、重罪和妨碍治安罪外,在一切情况下都享有在出席各自议院会议期间以及前往和离开各自议院途中不受逮捕的特权。宪法还赋予国会自行处理内部事务的管辖权:每一议院是其本院议员的选举、选举结果报告和资格的裁判者;每一议院规定本院议事规则,惩罚本院成员的不当行为,并经2/3议员的同意方可开除议员。这一自我管理和自我惩戒的规定实际上为国会议员保留了特权。
由于国会享有上述特权,历史上对国会议员违法行为的处罚都比较轻。例如,1856年,一名国会议员酒后开枪打死了一个侍者,但该议员没有为此在监狱里服一天刑。这种司法状况直到20世纪70年代中期的水门事件之后才发生一些变化。1976年司法部作出决定,今后在华盛顿特区,法律对国会议员和其他公民一视同仁,只有违章停车是例外。
国会内部对行为严重不当的议员有两种惩罚方法,即谴责和开除,其中开除是最严厉的惩罚。但是,两院都很少采取这一惩罚措施,尤其是针对腐败行为。例如,从国会建立到1991年200多年的历史中,虽然参议院有9次、众议院有13次因腐败或贪污而动议开除某议员,但在参、众两院的表决中都未获得通过;而对谴责某议员的表决也仅有6次得到了通过。之所以如此,是因为任何惩罚决议都要得到2/3的多数票才能通过,而议员们碍于朋友、同乡、同一利益集团或同一党派的关系,很多情况下不愿对惩罚决议投赞成票,特别是在参议员之间。无论党派倾向如何,全美为数不过100名的联邦参议员,都属于美国的上层社会,他们自然彼此相互维护。
当然,国会议员也会受到政府道德管理体制、媒体、选民等的制约。1989年的《道德改革法》要求原本仅适用于行政和司法部门的道德标准,也同样适用于立法部门。然而,国会道德管理方面的改革并没有根本改变国会议员的特权与其受监督程度之间不平衡的状况。结果就是,国会议员的腐败问题屡禁不绝,并且近些年来美国的重大腐败案件大都与国会议员有关。例如,2006年曝光的近几十年来最大的游说业丑闻——阿布拉莫夫案中,有4名国会议员以及十几位现任或前任国会议员的助手都卷入其中。
国防采购的诱惑
在行政部门的腐败问题中,国防采购中的腐败始终是一个痼疾。美国国防采购涉及巨额资金,在多年运行中不断出现腐败案件。从2008年到2016年,五角大楼每年的军事采购费用都在1000亿美元以上,2008年甚至达到1600亿美元,这诱使一些政府官员在进行国防采购时试图利用职权进行权钱交易。
美国国防工业公司同政府之间关系密切。从法律上讲,它们本应彼此保持一定距离,但实践中它们又密切合作。虽然庞大的国防工业公司大都是私人企业,但政府却把国防工业公司看作介于私人商业和公共事业之间的实体,既把它们当作合同商,鼓励它们相互竞争;又把它们当作公共事业,对它们进行严格限制。国防合同商不像大多数公共事业那样对商品和服务拥有垄断权,但它们的地位又常常接近于垄断。美国政府对它们的策略是竞争和管制并用,通过竞争来减少成本,通过管制来限制利润。所谓竞争往往是指在政府采购中采取竞标的做法,但是即便如此,仍有很多能让个人获利的空子可钻。
五角大楼在国会的敦促下,一直努力将政府采购中的多种非竞标合同转为竞标合同。但是,五角大楼所谓的竞标实际上是它同少数几个挑选出来的合同商之间的谈判投标。
此外,国防采购涵盖了非常复杂的武器系统,由于武器性能和价格问题的复杂性,国防采购的案子非常难以被起诉。而且,国防部采购官员有时会从政府部门转到私人公司工作,比如达到退休年龄的军事采购人员和其他想得到更高薪水的人,时常留意私人部门的工作机会,许多人最后转到了他们在政府部门工作时负责监督的公司。这种职位上的转换,让人很难判断是否存在利益交换,也无法判断国防部的采购人员是否真正站在政府立场上与公司进行合同谈判。由于把国防合同公司看作是潜在雇主,他们往往并不是为政府的最佳利益工作,而很可能利用内部情报订立损害政府利益的合同。
针对严重违反现行采购规章的情况,特别是国防部中的情况,国会1988年颁布了《联邦采购政策办公室修正法》,以限制采购腐败行为。尽管有法律规定,与国防采购相关的腐败问题仍然不断发生。1988年6月,联邦调查局的人员在12个州突然搜查了35个以上的办公室,为调查有关采购的违法行为收集证据。这次调查规模之大前所未有,它进行了270次传唤,导致可能针对100多人的起诉。它的调查对象集中在三种非法活动上:相互竞争的合同商直接在投标时进行共谋;国防部官员把关于投标的内部情报透露给合同商;国防部官员改变合同说明书以使某一公司有可能获得合同。在这些行为中都涉及贿赂。随后,调查范围不断扩大,到1990年至少对15个国防合同商进行过调查,如麦道公司、诺思洛普公司、尤尼塞斯公司和联合技术公司等这样的大公司。调查有很大收获,比如证实了前海军官员向麦道公司透露了海军发展喷气式战斗机计划的内部情报。
到2004年,又暴露出军事采购领域的另一个大丑闻。此事涉及五角大楼负责空军采购的第二号人物达琳·朱云。在事发前的10年中,朱云有权决定政府出多少钱购买轰炸机、战斗机和导弹,并负责与波音公司大多数的交易谈判,每年她经手开支的纳税人的钱约300亿美元,甚至高于国土安全部或司法部的预算。但是朱云从2000年开始,在同波音公司谈判合同中,以多付给波音公司将近60亿美元作为贿赂来换取自己的女儿、女婿在波音公司的任职。2002年11月,她又为自己谋取了波音导弹防卫系统副总经理的职位,年薪25万美元,外加5万美元奖金。而朱云的上级竟然对其所有违法行为毫无察觉,朱云甚至在同事中还享有“强硬的谈判者”的好名声。这说明,美国国防采购中的腐败漏洞确实太大了。
(作者为清华大学国家战略研究院执行院长)

民主政治被利益集团操纵
竞选成为任人摆布的闹剧(适势求是)
林宏宇
美国一直自诩为民主政治的楷模。然而,2016年美国总统选举充斥的种种乱象,严重影响了美国这一形象。消极竞选、选民分裂、选举操纵、金钱政治等问题,让这场选举在美国总统选举史上留下了不光彩的一笔,也再次暴露出美国总统选举制度的缺陷。
美国总统选举制度有几百年历史。国家元首兼政府行政首脑经一定程序实现更替,这一制度曾对美国政治体制的稳定作出过贡献。然而,二战后美国进入现代总统选举阶段,美国总统选举制度面临的挑战越来越严峻,其中存在的缺陷引起人们的反思。
比如,选举人票制度就存在问题。这一制度有时会导致普选票少的一方却能当选总统。该现象已在2000年大选中出现过,2016年大选又再次上演。特朗普的普选票比希拉里少了近280多万张,但凭着选举人票的多数当选总统。大选结果出来后,许多支持民主党的选民走上街头,抗议选举结果不公。再比如,初选阶段党内提名制度也有问题。该制度导致近些年来美国共和、民主两党很难推出真正有实力的总统候选人。2016年参选的特朗普从严格意义上讲并不是传统的共和党人,他曾多次更换党派标签,1987年以前和2001—2009年,他标榜自己是民主党人;1987—1999年以及2009年以后他又成为共和党人。因此,共和党大佬杰布·布什在初选阶段曾讽刺特朗普说,“他在民主党的时间比在共和党长”。
选举制度中最为人所诟病的是选举被利益集团操纵。2016年大选就是一场受到操纵的选举。从美国媒体曝光的材料来看,操纵体现在多个方面。在初选阶段,民主党“社会主义者”桑德斯的落选几乎就是希拉里集团操纵的结果。在大选阶段,多数美国传统主流媒体倒向希拉里,或者偏离特朗普,这在美国总统选举史上非常少见,很难说其中没有人为操纵的因素。在决定选情的第三场电视辩论中,奥巴马政府更是频频给希拉里输送利好,先是曝出伊拉克政府军在美军的支持下,收复被“伊斯兰国”占领的摩苏尔,然后是美国联邦储备委员会高调发布美国经济状况褐皮书,对美国经济给予积极评价,这些新闻事件显然都有利于希拉里竞选。当然,在临投票前美国联邦调查局突然宣布重启对希拉里的调查,也有浓重的幕后操纵痕迹。这些操纵无疑加剧了美国大选的乱象,撕裂着美国社会。
其实,背后操纵是美国选举政治中的老问题,从19世纪中叶美国两党制成熟以来就存在。两党政客们通过操控党内总统候选人的提名,强化其政治影响力与特殊利益诉求。在1952年以前,将近80%的总统候选人提名都是党内大佬们内定的。后来随着两党初选制度的改革和完善,这种情况有所缓解,但未能杜绝,如遇上资深政客亲自上阵,党内操纵现象又会重现。2016年大选中,希拉里是民主党的“数朝元老”,其党内资历与影响极深,桑德斯自然就成为民主党内牺牲的对象。即将卸任的现职总统往往利用在位可控的政治资源与不对称的影响力优势,为本党总统候选人助选。从1952年以来的美国总统选举看,几乎每个正常卸任的现职总统都会为本党的总统候选人“拉偏架”,2016年的奥巴马也不例外。国会中的两党代表通过操纵联邦众议员选区的划界和两党国会候选人的提名,实现“政治分肥”。每隔10年左右,美国众议员选区就会根据人口普查的数据作相应调整,如何划界以利于本党候选人,就成为国会两党争夺和操纵的焦点。尽管操纵选举现象在美国也备受批评,但由于选举政治制度本身存在的缺陷,这一现象始终无法根除。
每次在大选中获胜的总统候选人入主白宫后,都会“论功行赏”,将一大批亲信带入联邦政府内。商人出身的特朗普在选择内阁成员时,也表现出商人本性。比如国务卿人选居然是毫无从政与外交经验的埃克森美孚公司首席执行官,政府其他部门如财政部、商务部的要员和重要的政府顾问,很多也是来自高盛、微软、思科、特斯拉、IBM、英特尔等知名企业的高管。另外,国防部长与国家安全助理人选都是军人出身,这显然是特朗普对支持其当选的美国军工复合体的投桃报李。可以看出,金钱对美国政治影响深刻,对美国社会肌体的侵蚀积重难返。
(作者为华侨大学国际关系学院院长、教授)

选举沦为一种金钱游戏
徐崇温
美国向来是一个以民主自我标榜的国家,但同时它也无法否认是一个政治腐败十分严重的国家。这种政治腐败的产生和发展,与美国选举民主体制机制密切相关。
美国的民主制度是从西方国家民主制度传承而来的。早些时候,美式民主对金钱的侵蚀是有所警惕和防范的。例如,在1907年的《蒂尔曼法案》中,禁止公司对联邦层次政治竞选参与者给予直接金钱捐助;1939年的《哈奇法案》又限制政治组织用于选举的开支为每年300万美元,公民个人付出的政治捐款为每年5000美元,旨在弱化特殊利益集团和富人对选举的影响力。但是后来,政治行动委员会的职能日益增强,它在实质上发挥了间接助选的“白手套”作用,冲毁了由上述两个法案所建起的防止金钱侵蚀政治的堤坝。于是,美国国会1943年出台了《史密斯—康纳利法案》,1947年又出台了《塔夫脱—哈特利法案》,把禁止政治捐款的范围从公司扩展到政治行动委员会组织。
然而,1943年和1947年的这两个法案却引发了一场违宪诉讼,它们被指控违背了美国《联邦宪法》第一修正案中关于“言论自由”的内容。联邦最高法院对这一诉讼所持态度暧昧,在很长时间内都没有采取有效措施去限制政治行动委员会的蔓延与扩展。2010年1月,美国联邦最高法院在“公民联盟诉联邦选举委员会”一案的裁决中判定,竞选捐款属于言论自由,受宪法保护,美国企业可以不受限制地投入竞选资金。这一裁决打开了“潘多拉的盒子”,它打破了对企业投入选举行为的制约。在此之前,企业不能为某一候选人独立地、积极地开展竞选活动;而此后,企业、利益集团、大富翁们可以名正言顺地用资金来影响选举。
这样一来,利益集团操纵选举就更加便利。联邦最高法院的这一裁决促使超级政治行动委员会成立,这种委员会在用于政治用途的开支方面没有限额,他们只要承诺不与候选人竞选团队存在任何联系,就可以无限制地筹集和使用捐款,而不必透露捐款人的身份。他们名义上不受政党领导人指挥,但实际上都会在选举中旗帜鲜明地支持某一方。大量资本流向竞选活动,政客们拿着企业、富人们的金钱,自然要为他们的利益代言。美国学者劳伦斯·莱西格在《迷失的共和国》一书中评论说,美国的政治制度陷入了一场严重危机:美国的民主政治受到团体及其出资人的摆布;美国政治中的每个重要问题都涉及竞选资金制度的改革;只要不消除这个状况,就无法在解决核心问题上取得进步。
在这种情况下,美国的选举民主就沦为靠金钱支撑的、竞选人之间的烧钱比赛以及隐藏其后的政治分赃和权钱交易。美国的选举民主被金钱牢牢控制,进而使整个民主政治陷入利益集团的摆布之中,民意实际上无法通过选举体现。如共和党总统里根、老布什、小布什都在不同程度上接受了石油能源公司的捐助,作为回报,里根在其任内推动取消石油、汽油价格管制;布什父子则通过发动两场伊拉克战争, 把石油储量占世界第五的伊拉克控制在手。民主党的克林顿接受了更多信息科技产业的资金支持,上任后积极推动信息高速公路计划。奥巴马之所以在2008年国际金融危机之后对金融行业整顿力度不够,也是因为大型金融集团曾为他的竞选活动慷慨解囊。
美国选举民主受竞选出资人摆布的这种情况,曾使美国前总统吉米·卡特感慨地说:“乔治·华盛顿和托马斯·杰斐逊要是活到今天,还能当上美国总统吗?我们永远也不知道,有多少具备优秀总统潜质的人,就因为不愿意或无法采取一种能够募集到大量竞选经费的政策,而永远与总统宝座无缘。”现今的美国,金钱主导政治,少数有权势的利益集团通过竞选捐助等控制了政府决策。面对这种助长政治腐败的体制机制,普通民众越发感到民主成了一个幌子,选举也沦为一种金钱游戏。
(作者为中国社会科学院荣誉学部委员)

控制决策 篡改民意
游说离不了权钱交易(观察者说)
王安中
游说在美国是一项成型的制度。它是指各利益集团为了自己的利益向议员、官员陈述自己的建议、主张,希望自己的建议、主张能够被采纳和实施。最初,这一制度设计的目的在于防止公权力任性,阻止政府随意决策,也希望政策在反复博弈中更加体现理性和公共性。美国国会专门通过了《联邦游说管理法》及相关法律对游说进行规范。但在发展过程中,游说偏离了原来的轨道,成为利益集团操控政策走向的工具。而在游说中滋生的腐败现象,也成为一道棘手的难题。
按照美国的权力设计,负责立法的国会掌握着财政预算、军费预算、对外宣战、媾和等重要权力,参众两院议员对国家决策无疑拥有重要影响力。因此,谁能最大程度影响他们,谁就能影响决策走向。参众两院议员尽管是通过选举产生的,但选民对他们的制约仅局限于选举阶段,在具体事务的决策上议员们拥有相当大的自主权。议员们也不会就所有问题与选民进行充分沟通,常常根据自己接触到的信息进行判断,这就为游说者提供了广阔的活动空间。
当前,游说在美国已经发展为一个庞大产业。仅在华盛顿进行专业注册的游说者就超过1.2万人,而据不完全统计,全美从事游说活动的人数可能超过10万。但由于拥有的资源和禀赋不同,游说者的能力差异也很大。离任的国会或者政府工作人员、熟悉法律的律师、有媒体从业经验的人相对来说拥有更多优势,他们的背景和资源为其游说提供了从业便利。据统计,从1998年到2005年,从国会离任后没有转任其他政府公职的198名原国会议员中,有86人注册登记为说客,占总数的43.4%。政府高官同样如此。布什政府的国务卿赖斯、国家安全事务顾问哈德利、国防部长盖茨在离任后迅速创立了公司,据该公司网站介绍,他们专门给客户提供有关能源政策和市场信息的权威咨询,且服务范围涵盖亚洲、中东和北美。
由于游说者拥有深厚的人脉资源,熟悉立法和决策程序以及政策漏洞,因此他们善于利用形形色色的手段垄断民意表达渠道,把持政策议程设置,将自己背后利益集团的诉求伪装成民意。他们通常采取邀请参与研讨会、提供调研报告、旅行考察、出席听证会、培训活动等来影响决策者,进行利益输送。这些方式手段隐蔽,既可以规避法律风险,还能为决策者带来实际利益。在这种“合法”腐败面前,决策者们即便意识到这是一种伪民意,也会有意无意、半推半就地接受。
游说者们之所以愿意运用自己的政治资源进行复杂的政治运作,并非仅仅出于他们的政治倾向,其背后是利益集团与游说者之间的利益交换。美国《华尔街日报》日前援引华盛顿智库的相关数据称,2016年前3个季度,美国企业总共花费了约23亿美元用于游说工作。在利益面前,游说者们几乎没有任何底线,如利文斯通公司甚至接受美国宿敌利比亚卡扎菲的佣金,为其改善形象开展游说,并取得了一定成效。由此可见,游说不仅是对民主的腐蚀和破坏,也可能对美国所谓的国家利益构成威胁。
事实上,美国国内一部分人也深刻认识到游说的弊端。特朗普在其竞选纲领中,专门针对这种腐败现象提出了解决办法。其中包括:禁止行政官员在离任5年内担任说客;扩展说客的定义,限制行政官员离任后以顾问或咨询等名义掩盖说客身份;终身禁止高级政府官员为外国政府游说;限制外国说客在美国选举中捐款等。然而,就连特朗普自己也不得不承认,他的竞选团队里充满了说客。
总之,在游说者们的操控下,游说已经演变为篡改民意的政治手段。通过游说,利益集团得以操控国家几乎所有的重要决策。这彻底违背了民主制度的设计初衷,也与民主精神背道而驰。与游说相伴的权钱交易、政治腐败等已成为美国社会的顽疾。而游说早已与美国政治体制融为一体,要想彻底革除其弊端,恐怕并非易事。
(作者单位:湖南省社会科学院)
(原题为《金钱政治成为美国社会顽疾》)
责任编辑:张珺澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> 金钱政治

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