生活在西海固 | 生态脆弱地区异地搬迁的新难题

王晓毅/中国社会科学院社会学研究所农村环境与社会研究中心研究员

2017-02-06 19:56 来源:澎湃新闻

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【编者按】
中国社科院社会学研社会学研究所农村环境与社会研究中心研究员王晓毅长期关注宁夏的生态移民。他表示,传统的以建设移民村和开垦农地的安置方式越来越不能适应异地搬迁扶贫的需要,不仅因为农业不足以帮助移民脱贫,而且这种安置方式还带来潜在的生态问题。
澎湃研究所以“生活在西海固”为专题,结合澎湃新闻记者的调查(www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1612951)和学者的研究,在呈现西海固地区依旧不容乐观的生态环境外,更希望读者关注的是:移民安置后潜在的问题。

20世纪80年代,中国开始在“三西”,即定西、河西和西海固三地的扶贫中实施异地搬迁。2001年,中央政府支持部分省区开展异地搬迁的试点工作,到2015年,试点范围扩展到了17个省区。根据《中国的减贫行动与人权进步》白皮书所提供的数据,2012年到2015年的4年间,在中央和省区两级财政支持下,共实现了1170万人口的搬迁。在2016到2020年间,中央政府计划通过异地搬迁改善近1000万人口的生存条件。作为精准扶贫主要手段之一,异地搬迁对于实现精准扶贫的目标具有重要的意义。
宁夏是实施异地搬迁扶贫较早的省区,而且搬迁的规模较大,经过近30年的搬迁,全区有116万生活在南部山区和中部干旱带的人口通过搬迁改善了生产和生活条件。宁夏的异地搬迁扶贫为全国的异地搬迁扶贫提供了重要的经验。
2011年5月10日, 宁夏西海固,孩子们和他们的家。   东方IC 图
异地搬迁改善了移民的生存条件
由于资源禀赋差异,宁夏自治区内形成了明显的三个不同地区,北部引黄灌区具有较好的农业生产条件,经济发展水平较高,有“塞上江南”的美誉。而南部山区和中部干旱带则因为自然条件恶劣,资源匮乏,经济发展缓慢,当地人长期处于贫困状态,历史上被称为“苦瘠甲天下”。在长期的历史发展过程中,由于政治、经济和文化的原因,南部山区的居民长期被限制在自然条件恶劣的地方,难于流动。从20世纪80年代开始,政府开始有组织地在北部和中部地区通过“引黄灌溉”,开垦了大量荒地安置南部山区的人口,组织实施异地搬迁,从而使居住在南部山区的贫困人口有机会实现地理的流动。随着移民区生产、生活设施的完善,异地搬迁对于南部山区的农村人口的吸引力在不断增加。
2016年我们对10个移民村804个移民的抽样调查表明,80%的移民表示对移入地的生活适应或比较适应,对教育条件、环境和住房的改善表示满意或比较满意的分别达到72%、66%和57%。对收入提高的满意程度比较低,表示收入一般的达到20%,比较满意或很满意的达到了25%。
调查是对移民村的居民进行的,数据可能存在一些误差,比如一些对住房和居住环境不满意的居民可能已经离开了移民村,因而不在我们的调查所范围之内,还有一些收入较高的人可能已经外出打工,甚至在外就业了,这些误差可能会造成对教育、环境和住房的满意度偏高而收入的满意度偏低。但是总的来说,大部分移民通过异地搬迁改善了生存条件,对搬迁以后的生活是满意的。大多数移民对移居的村庄产生了感情,超过80%的移民更倾向于认为自己是移入地,而非移出地的人。许多移民已经多年没有回到老家了。
移民对异地搬迁的满意首先来自于农村环境和基础设施的改善。在调查中,许多早期的移民都回忆了20世纪80年代迁移之初的情况,由于是新开发的土地,居民很少,每到冬春季节风沙肆虐,一些移民因为生活过于艰苦而返乡,但是随着移民区地表植被增加,风沙天气越来越少,生态条件大大改善。而在南部山区,由于山高谷深,基础设施建设非常困难,如一些移民所说的,在南部山区出门就是大山,交通非常困难,许多地方缺少清洁用水,在干旱的时候连吃水都非常困难。南部山区的灌溉设施非常少,仅有10%的土地可以灌溉,大部分土地靠天吃饭,一旦出现干旱,农业就会收到很大影响。但是在移民区实现了100%的灌溉农业,单位面积产量大幅度提高,而且一些农民开始种植经济作物,发展温室大棚,从而减少了自然灾害的影响。两相比较,移民感觉到搬迁以后的生存条件明显改善,因此移民有比较大的满意度。
其次是公共服务得到明显改善。在移民区,政府统一为移民建设了房屋,对于贫困家庭来说,进入移民区以后住房得到明显改善。更重要的是,随着人口密度增加和交通的改善,移民的就医和教育有保障。比如在我们的问卷调查中,有78%的回答者认为移民区的教育状况要比老家的好。山区的人口在减少,一些村庄的学校已经被撤并,许多山区学生不得不到比较远的地方上学,还有一些学生只能寄宿。但是移民区的村庄普遍建设了学校,学生上学更为方便。
许多移民村有数百户来自不同地区的家庭,他们可能在宗教信仰和生活方式等方面都有很大差异,个人的能力也不尽相同,异地搬迁给移民带来了社会融合的机会。我们在移民村调查发现,来自不同地方,具有不同宗教背景的移民在移民村都能够相互尊重,有较为密切的沟通和联系。不同人群之间的交流可以促进农村发展,如果说原来山区的封闭性制约了南部山区农民的发展,而异地搬迁则创造了一个相对开放的社会,使他们有机会接触到许多新的知识和经验。
比如对于许多山区农民来说,灌溉农业需要精耕细作,这与他们原来粗放的雨养农业有很大区别。移民开始接触到新的作物品种,特别是经济作物的种植,从而有了许多新的机会。由于交通的便捷,移民村的居民外出打工比在山区更加方便,而且由于移民村外出打工很普遍,相互之间也可以交流和学习。
在异地搬迁的过程中,地方政府对移民村也给予许多特殊的政策和特殊的关注,帮助移民尽快地发展起来。比如在宁夏的一些移民地区,因为新的移民村村民来自不同的地方,彼此不熟悉,有些村庄的由乡镇干部直接做村干部;再比如,基层政府在移民村引入了许多农业企业,通过发展特色的种植和养殖业,为移民提供更多的就业机会和增加其收入。
异地搬迁是一个复杂的过程,在进入一个新的空间以后,他们的经济活动、社会交往和文化活动都在发生变化。我们很难用好和坏来简单来判定这些变化,因为任何变化都有着正反两个方面。
比如搬迁以后农民有了稳定的灌溉农业,但是他们可以利用的土地面积比过去小了,原来可以利用的山地、林地也不再有了,在获得稳定的农业生产条件的同时也失去了一些机会。
再比如,搬迁以后大部分人的收入增加了,但是同时他们的支出也在增加,原来在山区生活,他们的日常生活用钱很少,但是到了川区以后,几乎所有消费品都要购买,这无疑增加了他们的支出。
同样,一些人在搬迁以后很快地适应了移民村的生活,但是也有部分人很难适应,比如50岁的中年男子,他们缺少非农就业的技能,从事简单的体力劳动又被认为上了年纪,因此很难有较为稳定的就业。在移民前他们可能是很好的农业劳动力,但是在移民村,土地面积小,农业就业机会有限,这个年龄的人就会遇到就业难,进而出现增加收入的困难。
此外,随着移民村条件的改善,有越来越多的山区居民希望加入到移民的行列中,但是现实的问题是可供开垦用于安置移民的土地资源大幅度减少,依靠农业来安置移民的困难在增加。
异地搬迁面临转型
异地搬迁的传统安置方式主要是新建移民村,在一个生态条件相对较好的地区复制一个新的村庄,目前这种方式面临越来越多的困难。
首先,移民的驱动力在发生转变。尽管土地是农民的基本保障,每一个移民都希望有土地,但是在农民的收入中,来自土地的收入已经不能满足农民的生存需求。宁夏的“十二五”生态移民每个人只有1亩水浇地,而这1亩水浇地往往也并没有被明确到户,而是统一由村集体流转给农业公司,农民获得数百元的土地流转资金。土地租金收入对于维持移民的生活贡献很小。即使早期移民的土地面积相对较大,但是也只有很少的移民依靠农业维持生活。我们在调查中发现超过60%的被访问农户的收入主要依靠务工收入,而且越是搬迁比较晚的农户越是要依靠非农务工收入。如果说在早期异地搬迁中,移民的驱动力主要是改善农业生产条件,那么到目前,主要驱动力则来自于非农就业的便利。因此我们看到,一些移民进入移民村安置下来以后又很快离开移民村,如同所有农村地区一样,有些家庭是青壮年劳动力外流,也有些家庭是全家外迁。
由于务工收入成为移民首先要考虑的事情,因此那些交通方便,与城镇距离较近,便于务工的移民村,居住率就比较高,而那些距离较远,交通不便的地方往往居住率就比较低。有些移民村的房屋出现空置,有些移民索性将房屋和土地转卖给其他的自发移民,自己又搬迁到其他地区。中国仍然处于快速工业化和城市化时期,异地搬迁为边远山区的农民提供了更好的外出务工机会,如果不能认识到这一点,仍然将大量资金用在一些交通不便的地方建设移民村,对移民吸引力就会降低,也会出现房屋的空置。
其次,与移民驱动力变化相联系,移民的流动性在增加。在以农业为主的移民时期,移民的流动性很弱,他们被搬迁到移民村以后只有两种选择,或者不适应移民村的生活而返回到原居住地,或者留下来成为移民村的成员。但是随着社会发展,移民的选择空间大大增加,许多移民并不是固守在一个地方,而是根据自己家庭的情况流动。一些移民村有半数以上人口发生了流动。一些移民将移民村作为一个跳板,在熟悉了周边城镇就业环境,家庭积累了一定财富以后向城镇流动。一些家庭可能会将老人和孩子留在家里,青壮年外出打工,也有的家庭全家搬离移民村。农村人口外流并进而形成农村的空心化或老龄化不仅仅发生在传统的农村地区,也发生在移民村,甚至这个过程可能比传统农村发生的更快,因为许多移民村因为土地资源有限,农业收入机会很少,劳动力外出就成为必然。
移民村的流动性还表现为自发移民的进入,一些非政府规划的移民通过购买移民的房屋和土地,进而成为移民村的居民。尽管一些地方政府不鼓励这种行为,甚至出台一些措施限制移民出售自己的房屋和土地,但是随着农民土地确权,这种现象会更加普遍。早期的自发移民多被已经被村庄承认,并可以在移民村落户,但是比较晚的移民往往在移民村没有正式的户籍,因此在享受社会保障、扶贫等政策时候就会遇到困难。一个村庄中存在有户籍和无户籍两种人口增加了村庄治理的难度,以村庄为管理单元与移民的高流动性之间就产生了矛盾。
第三,迁出地和安置地的环境也在发生变化。许多生态脆弱地区由于人口增加造成过度开垦,进而导致环境的破坏,形成了生态环境恶化和贫困的恶性循环,贫困导致掠夺性开发资源,而资源的破坏进一步加剧了贫困,这是异地搬迁要解决的问题之一。但是随着生态脆弱地区人口外流和国家对生态保护的重视,许多生态脆弱地区的生态条件逐渐改善,国家在生态保护和生态建设的投入也为当地人增加收入提供了机会。
与此同时,适当的移民安置地也越来越少,宁夏早期的移民人均土地面积比较大,且有较大的庭院可以发展庭院经济,但是因为安置地资源紧张,“十二五”的土地和庭院面积都比较小,发展家庭农业的空间很小。
事实上,一些移民点本身也是生态相对脆弱的地区,如毛乌素沙地边缘和中部干旱带的生态都比较脆弱,通过引黄灌溉,其生态条件得到很大改善,但是随着人口增加,一些原有的移民点经过多年开发而出现生态问题,如荒漠化、盐渍化等。红寺堡安置了23处异地搬迁的移民,是国内最大的移民安置,但是这里本身就属于干旱地区,完全依靠黄河灌溉,一些早期移民村庄在土地面积扩大以后,开始出现缺水、荒漠化和盐渍化等问题,一些村庄因为缺水导致作物减产。宁夏各级政府希望通过推广节水灌溉来提高水资源的里所有效率,但是大面积推广节水灌溉以后对周边的生态环境会产生什么影响,现在还不清楚。
传统的以建设移民村和开垦农地的安置方式越来越不能适应异地搬迁扶贫的需要,不仅因为农业不足以帮助移民脱贫,而且这种安置方式还带来潜在的生态问题。在“十二五”期间,宁夏已经开始探索劳务移民,即异地搬迁与城镇化和非农产业发展相结合,移民转成城镇居民,从事非农就业。无土安置也是一项复杂的工程,需要在产业发展、移民培训和城镇布局方面进行综合考虑。如果说山区人口进入移民村都需要一个相对较长的适应时期,那么搬迁以后从农民变成城镇居民,其跨度更大,需要做的工作也更多,但是这种转变已经在发生。
责任编辑:吴英燕澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> 西海固,生态移民

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