TPP被特朗普终结,中国该如何抓住推进RCEP的机遇

澎湃新闻特约撰稿 柯静

2017-02-07 14:41 来源:澎湃新闻

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【编者按】
上月,美国总统签署行政命令,正式宣布美国退出TPP。特朗普的这一举动也使得美欧之间的TTIP的签署也越发渺茫。新一届美国政府所表现出来的这种强烈的贸易保护主义倾向将如何影响乃至重塑全球经济格局呢?
美国工人抗议TPP。东方IC 资料
美国当地时间1月23日,新上任总统特朗普签署行政命令,正式宣布美国从跨太平洋伙伴关系协定(TPP)中退出。美国的退出,意味着在现协定框架内容下,TPP已然正式流产。TPP的折戟,不仅意味着美国新政府国际贸易政策将进入一个新的时期,全球多边贸易体制也很可能就此经历一段高度不确定的摇摆期。
退出TPP,成为特朗普执政后兑现的首个承诺。从表面上看,特朗普固然需要回报在本次大选中帮助其战胜希拉里阵营的美国白人中的蓝领阶层,他们是特朗普执政之初的重要支柱。兑现承诺,安抚当前国内社会弥漫的强烈的反自由贸易政治情绪,一方面可以巩固其执政根基,另一方面则可以树立高效负责、信守承诺的新政府形象。而若推翻此前承诺,则必然要付出沉重的政治代价。
除此之外,特朗普政府退出TPP,还存在以下更深层次的原因。
特朗普反对TPP的深层原因
第一,以WTO为代表的全球多边贸易体制并未能处理好公平和效率之间的关系。在一般条件下,降低和减少关税和非关税壁垒的政策能够促进两国之间的贸易,同时两国及其人民也能够从中获得福利。然而多年以后,各国不得不面对自由贸易带来的严重不平等的负面现实。
这种不平等,存在于国际和国内两个层面。在国际层面上,以WTO为代表的全球多边贸易体制从未真正给南北双方提供真正公平、公正、共同发展的议事平台,而更多代表了发达国家特殊利益群体的利益;国内层面上,从全球自由贸易中获益最多的是跨国公司和相关利益群体,而非普通工人阶层。这种后果尚未真正得到政府重视甚至有意忽视。
尽管美国等发达国家并不愿承认当前多边贸易体制中存在诸多牺牲发展中国家利益的不公平做法,但对于国内层面越来越严重的贫富差距和社会分裂却必须加以重视。
第二,美国经济实力的相对衰落使得其向全球提供公共产品的能力和意愿有所下降。2008年美国金融危机之后,美国在国际经济体系中的霸主地位正面临相对衰落,若要维持和巩固其经济霸权,一种方法是寻求增加资源或者通过技术革新等方式,提高对现有资源的使用效率;另一种方法则是尽可能地减少其成本支出,包括减少原本承担的国际义务。
TPP对其他11个成员方最大的诱惑原本在于美国开放市场,提供更多的公共产品,来实现其经济和非经济战略目标,维系盟友关系,加强对亚太地区的主导地位。TPP在强调“美国优先”的特朗普看来,更多是美国提供公共产品,而让其他国家搭便车的“赔本买卖”。TPP背后的非经济战略价值,尚不足以成为特朗普的优先选项。特朗普更看重的是实际的经济利益。
第三,特朗普认为TPP协定存在先天不足,未能体现美国的最佳利益。
1.市场准入的开放度严重不足。TPP的各成员方经济发展水平不一,历史、文化、社会状况差别较大,利益诉求并不一致,寻求共识十分困难。对于发展中成员方来说,看重的是美日等发达国家更加开放的货物贸易市场;对于美国来说,则希望各成员方尽可能地开放农产品市场、服务贸易和投资市场,这才是美国经济利益的核心诉求。但显然,TPP的开放度远未达到美国的期望值。各国对于其敏感行业和部门,都开出了大量例外清单。
2.并未设置可执行的货币规则。美国认为,其国际贸易的巨额赤字的一个重要原因在于一些国家人为降低货币价值以获得不正当的贸易优势,使得美国出口的产品不具备成本优势。对这种“货币操纵”行为,应该在贸易协定中加入可执行的相关规则,配套国内立法,应对货币操纵国的不公平竞争行为。当前的TPP协定中并没有此方面规定,在美方看来,是一大短板。
3.ISDS机制过于挑战主权国家管理空间。为促进投资,加强投资者保护,发达国家率先引入投资者-国家争端解决机制(以下简称“ISDS机制”),使投资者在面临法治薄弱的投资东道国时,提供超越国内法的国际法层面的保护。但这一机制在运作过程中,存在对投资者权利过度保护倾向,一定程度上侵犯了主权国家的公共管理空间,导致产生“管理寒蝉”效应。尤为重要的是,这一效应如今不仅出现在特别需要外部资金的发展中国家,欧美作为全球最大投资接收地,也正逐渐成为越来越多ISDS仲裁的被申诉方。
美国此前并未在ISDS机制中败诉,很大一个原因在于与其有贸易协定的国家大多不具备强大的投资输出能力。如果TPP协议生效,美国就立刻有面对来自日本、澳大利亚国家的投资者可能发起的ISDS申诉,应诉压力将空前巨大。
4.谈判过程的高度不透明。TPP的整个谈判过程高度保密,12个谈判方都签署了保密协议。TPP虽由美国主导,但参与拟定具体条款和谈判的,并不是美国政府和美国国会,而是美国的跨国集团公司高管以及与它们有业务往来的大型律师事务所的大律师们。对此美国国会也相当不满。高度不透明的谈判过程使得自由贸易协定的性质也发生了变化,通过撕裂主权国家司法壁垒的方式来实现跨国公司的最大经济利益。而贸易快车道授权,使国会更丧失了修改协定条款的机会。无数被政治和经济精英们忽视的选民,在本次大选中以投票的方式表达了长期被漠视的不满,直接将特朗普而非希拉里送入了白宫。
TPP还能起死回生吗?
从本质上来说,TPP的重大挫折,反映了现有全球多边贸易自由化带来的巨大利润及其相应产生的调整成本的分配不均,造成国际和国内社会贫富差距的进一步加剧,进而导致整个社会分裂空前严重。
从目前态势来看,在特朗普执政期间,重新推动TPP的可能性非常小。特朗普更加青睐的是双边贸易安排,可以更加自由地决定谈判对象、谈判方式、谈判进程和谈判内容,更好发挥美国无与伦比的谈判优势。
从长期来看,TPP将来起死回生的可能性并非不存在。第一,再次推进TPP并不存在程序上的困难。退出TPP是以行政命令的方式作出,其效力低于法律。就如同特朗普可以推翻奥巴马曾经签署的行政命令一样,它也很容易被下一届政府所推翻;第二,总体而言TPP对美国具有重要战略价值。TPP是奥巴马政府精心设计的“亚太再平衡”战略的经济支柱。此外,根据此前研究,TPP总体上能够为美国带来巨大的经济收益,2030年美国收入将因此增加1310亿美元,相当于提升基准GDP的0.5%,是12个签署国中获益最大的国家。
美国将来是否可能回心转意,主要取决以下方面。
第一,是否可以妥善解决一体化进程导致的调整成本的合理分担问题。TPP也许符合美国整体国家利益,但对美国工人来说,则需承担一定的转移成本,即岗位从低效率的行业和公司向更富效率的行业和公司转移。如何从TPP给国家带来的整体收益中补偿个人的损失成本,并尽可能使更多人切实得到预见性高、察觉度强、较为确定的利益,是增加TPP正当性进而提升其接受度的重要途径。
第二,特朗普当前做法成效如何? 从经济外交政策上来说,当前亚太地区不少国家奉行经济上靠中国、安全上靠美国的外交战略。如果TPP生效,会在一定程度上减少这些国家对中国经济的依赖程度,增强美国在亚太区域的主导能力。美国战略界普遍担心,特朗普放弃TPP,可能会将一些国家彻底推向中国,导致同盟和伙伴关系不稳。
特朗普绝非不重视亚太地区的同盟和伙伴关系,但他将现实物质利益置于抽象的地区利益和规则制定权之上。对于重要的同盟和伙伴关系,他青睐通过双边合作的方式加以维系。从特朗普高效、实干的商人作风和其展现出来的自信度来看,他应该会认为通过合适的双边安排足以实现美国在亚太地区的利益,如果此举收效不错,TPP起死回生的可能性会因此降低。
中国该如何抓住推进RCEP的机遇?
TPP折戟,从某种程度上也许可以说明,它并非是最适合亚太区域的自贸协定(RCEP)安排。目前有TPP成员方意图邀请中国加入谈判。我国一贯支持区域经济一体化进程,但TPP远非一个单纯的一体化协定,它过多服务于一些国家非经济战略目标。与我国一直努力推进的RCEP有所不同,TPP所谓的高标准,更多带有一种排斥性而非包容性。
美国退出TPP,从客观上有助于加快RCEP谈判进程,但RCEP是否能够最终达成协定,还需要取决于日本等关键国家的态度。对我国来说,仍应尽最大努力争取稳定的发展环境,坚定不移深化经济体制改革,积极融入更高层次的全球价值链和供应链。不仅要保证经济发展速度,还要不断提升经济发展质量。国际局势风云变幻,谁能更好应对挑战,抓住机遇,就能够在变局中实现崛起。
(作者系复旦大学国际问题研究院博士后)
责任编辑:朱郑勇澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> TPP,特朗普

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