中国推可再生能源绿色证书交易，可降低国家财政直接补贴强度

中国对于可再生能源的补贴政策，在过去几年推动了风电、光伏产业的迅猛发展，使中国成为全球新能源装机容量最大的国家。但随着补贴资金的逐年拖欠，缺口越来越大，已将部分可再生能源企业推向资金链断裂的边缘。现在，中国能源主管部门打算以绿色证书交易机制将补贴市场化，降低国家财政资金的直接补贴强度。

近日，国家发改委、财政部和国家能源局联合下发了《关于试行可再生能源绿色电力证书核发及自愿认购交易制度的通知》（下称《通知》）。《通知》称，为引导全社会绿色消费，促进清洁能源消纳利用，进一步完善风电、光伏发电的补贴机制，拟在全国范围内试行可再生能源绿色电力证书核发和自愿认购，为陆上风电、光伏发电企业（不含分布式光伏发电）所生产的可再生能源发电量发放绿色电力证书。

既然现成有一套运行多年的补贴机制，为何还要搞绿色证书？《通知》称，这“有利于促进清洁能源高效利用和降低国家财政资金的直接补贴强度”，通俗点说，一是降低弃风弃光率，二是降低可再生能源补贴的财政压力，两者都是困扰可再生能源发展的顽疾。据国家发改委价格司副处长支玉强此前介绍，2016年上半年，可再生能源的补贴资金缺口达到550亿元，至去年年底预计突破600亿元。与此同时，部分地区的弃风弃光率在不断刷新历史纪录。

但光靠这份既无强制考核对象和考核规则，又未明确奖惩措施的政策文件，恐怕很难达到上述两个目标。

谁来买绿色证书？

根据《通知》的解释，绿色电力证书是国家对发电企业每兆瓦时非水可再生能源上网电量颁发的具有独特标识代码的电子证书，是非水可再生能源发电量的确认和属性证明以及消费绿色电力的唯一凭证。

日常生产生活中所用的来自电网的电，是无法区分究竟来自传统煤电厂还是光伏电站、风电场的。不同电源产生的电力如同涓涓细流汇入电网，再由电网调度输送至电力用户。绿色证书，等于是以法律形式，给一部分电量盖上来源于地面光伏电站或是陆上风电场的绿色“戳印”。

前述文件称，绿色电力证书自2017年7月1日起正式开展认购工作，认购价格按照不高于证书对应电量的可再生能源电价附加资金补贴金额由买卖双方自行协商或者通过竞价确定认购价格。举个例子，某地风电标杆电价0.61元/千瓦时，当地火电标杆电价0.35元/千瓦时，那么这个风电的证书最高价为0.61-0.35=0.26元，卖证书只能比这个低，不能比这个高；如果当地光伏标杆电价为0.9元/千瓦时，那么光伏绿色电力证书定价必须低于0.9元-0.35元=0.55元。

光看《通知》本身，目前购买绿色电力证书基于自愿，“鼓励各级政府机关、企事业单位、社会机构和个人在全国绿色电力证书核发和认购平台上自愿认购绿色电力证书，作为消费绿色电力的证明”。

谁来买绿色证书？现阶段，恐怕除了一些想要彰显环保理念的大公司、公益组织外，很少会有市场主体有动力购买证书。但《通知》提出，“根据市场认购情况，自2018年起适时启动可再生能源电力配额考核和绿色电力证书强制约束交易。”也就是说，今后当供（售）电或发电企业被强制要求一定比例的可再生能源电力时，如果达不到要求、又不想自投，可以在市场上通过购买绿色证书来完成。

尽管《通知》中并未提出强制配额要求，但去年2月国家能源局公布的《关于建立可再生能源开发利用目标引导制度的指导意见》提出，根据全国2020年非化石能源占一次能源消费总量比重达到15%的要求，2020年，除专门的非化石能源生产企业外，各发电企业非水电可再生能源发电量应达到全部发电量的9%以上。各发电企业可以通过证书交易完成非水可再生能源占比目标的要求。

国家发改委能源研究所研究员时璟丽曾表示，据初步测算，如考虑绿色证书交易实施起步阶段的几年内，一个绿色证书（一兆瓦时）价格约100元，则现有可再生能源基金规模基本可满足电价补贴需要。

“到了强制考核阶段，究竟考核谁，现在还不清楚，仍在酝酿中。有可能是售电端，也有可能是发电端，又或者两者都有强制配额要求，三种思路有可能的。”中国循环经济协会可再生能源专业委员会政策研究部主管彭澎对澎湃新闻（www.thepaper.cn）称。

目前，美国、日本、德国、澳大利亚等20多个国家均实行了绿色电力证书交易制度，既有配额考核售电端的国家，也有强制约束发电端的情况。不同强制配额路径的选择背后，是大量的博弈。去年4月，国家能源局曾下发一份征求意见稿，拟对燃煤火电机组强制实行非水可再生能源的配额考核机制，提出到2020年，国内所有火电企业所承担的非水可再生能源发电量配额需占火电发电量的15%以上，否则将取消其发电业务许可证。

该意见稿遭到发电企业的极力反对。一种观点认为，在煤电机组已经缴纳了可再生能源附加的情况下，为何还要让其买绿证、摊派任务呢？这等于直接挤压了发电企业的利润。

“但目前大力治理雾霾的形势下，发电企业再反对也只是时间和节奏的问题，大的政策方向不会变。由于发电资源更为集中，对发电端进行管控，管控效率和效果更好。”一位市场分析人士对澎湃新闻表示。

无论是对哪一头施加配额要求，成本都是转嫁到电力消费者头上。“消费者如果想完成能源转型，想要削减化石能源的排放或是解决大气污染问题，必然会经历这样的过程，这确实是一个整体社会成本的提高的过程，如果想要好的自然环境就要多付费，现在无非是在找几个方面的平衡点。”彭澎说，现在出台的绿色证书政策还只是一个自愿性质的文件，迫切需要厘清考核对象是谁、考核目标、考核奖惩措施，这些都有待细则进一步明确，否则无法完成预期目的。

卖证书或等补贴择其一

令市场人士担心的是，配额的灵活性如何？以及与现有的碳交易机制如何衔接？

“究竟怎么样的配额是合适的？若按现在风电和光伏的发展现状，距离9%的配额尚有空间，绿证可以顶格出售。但如果连续几年增量装机很大，一旦超过9%，价格会瞬间从顶格跌到0，对投资方和金融机构而言，绿证市场化可能会大大加剧投资风险。”光伏行业第三方咨询机构光伏亿家副总裁马弋崴对澎湃新闻（www.thepaper.cn）称，除了需进一步明确的考核目标、考核对象和奖惩措施外，绿证政策还需要明确的是，配额比例究竟是逐年上调还是固定额度？这是投资者的财务模型必须考虑在内的因素。但目前来看，政策上依然存在很大的不确定性。

此外，绿证市场和碳交易市场会共存还是合并？由于绿证代表了可再生能源的绿色属性（相对于其卖给电网的电力属性而言），理论上跟碳减排量、节能量的意义相同。两套机制如何衔接？也有待进一步细化方案来回答。

无论如何，对于可再生能源投资者来说，选择绿证，被拖欠补贴的压力会大大减轻。有业内人士指出，目前，有很多光伏企业已经有18个月-24个月没有拿到补贴了，严重影响了企业的现金流和后续投资。补贴模式下，业主等补贴要等很久，如果证书能迅速卖掉，且价格接近补贴水平，可以实现迅速回款，优化现金流。

《通知》同时提出，风电、光伏发电企业出售可再生能源绿色电力证书后，相应的电量不再享受国家可再生能源电价附加资金的补贴。也就是领补贴和卖证书二选一。业主可以选择一部分电量用来卖绿证，另一部分继续等补贴。绿色电力证书一经认购，不得再次出售。