浦东市场监管改革三周年：从市场“守门人”到“守夜人”

为解决企业“退出难”问题，据国家工商总局，2017年3月1日起，在全国范围内全面实行企业简易注销登记改革，实现市场主体退出便利化。很多人不知道的是，这项改革是2015年8月在上海浦东率先启动试点改革的。

2013年9月，浦东新区在上海全市率先试点市场监管体制改革。2014年1月1日正式完成工商、质监、食药监三局合并，挂牌成立浦东新区市场监督管理局，后续又并入价格监督检查职能，形成“四合一”综合执法体制。如今，三年过去了，浦东市场监管体制改革成效怎样？影响如何？是否实现当初的改革目标？2017年3月3日，上海社会科学院正式发布《浦东新区市场监管体制改革三年实践评估报告》（下称《报告》），对此给出了答案。

《报告》通过民意调查、工作测评、座谈访谈等方法，通过设定并分析三级、41项指标体系，对改革举措、成效、影响等进行了系统分析，得出了基本结论：浦东市场监管体制改革水平等级属于I级，完成了改革目标，实现了改革初衷，产生了实践效果，走在全国同类改革的前列，凸显了引领性、系统性、开拓性、彻底性的特色亮点。

《报告》指出，浦东市场监管体制改革三年来主要取得了4项显著成效：

第一、监管体制从“分散”到“统一”。

几顶“大盖帽”变成了一顶“大盖帽”，这是市场监管体制改革带给社会公众最直观的感受。

三年来，浦东市场监管局已经进一步构建起以市场准入、市场监管、执法办案、诉求处置“四个一体化”为重点的“大监管”体系，让原有监管体制下职能交叉、多头执法、管理碎片化、基层监管力量配备不均衡等问题得到了有效解决，从生产到流通、再到消费环节的一体化、全过程监管体系已经形成。

针对高风险企业的“全项彻查”机制，是浦东市场监管局发挥改革优势、聚焦重点领域、创新监管手段的典型代表。截至2016年底，浦东市场监管局已彻查高风险食品企业157家，发现并督促整改食品安全隐患等问题851项，促进了安全风险防控和企业自律规范。

上海珍鼎餐饮服务有限公司负责人表示，“以前食药监、工商、物价等部门分别到企业检查，现在一次开展综合检查，不但要查餐饮各环节、还要查广告等其他事项，彻查非常严格，感觉现在更加专业、要求更高，我们食品企业都‘有点怕’，也迫使我们主动去多学点法律法规，主动加强内部管理，所以感觉整个行业更加规范了。”

第二、监管格局从“管制”到“治理”。

随着经济社会愈发多元化，监管需求愈加专业化，政府机构单兵作战压力越来越大。

三年来，浦东市场监管局积极构建主体自律、业界自治、社会监督、政府监管“四位一体”的监管新格局，注重强化共治、共享思维，不断探索多元主体参与的市场治理新机制、新举措。

上海高桥石化是一家大型石化企业，储罐等特种设备具有高危性质，风险系数高、专业性强。如何有效加强风险的事前防范，是浦东市场监管局始终在思考的问题。2015年，该局在全国率先试点高风险行业特种设备安全风险第三方评价新机制，引入具有相应资质的社会第三方机构开展特种设备安全风险系统评价，建立隐患清单和整改清单，并联合相关部门对被评价企业开展联合执法，有效解决了监察人员技术能力不足、监管手段单一、企业安全管理不规范等问题。

浦东市场监管局还在更多领域积极运用“共管、共治”思维，发挥各方作用，构建规范市场的社会合力。如大力推进食品安全、电梯安全责任险制度，深化推进“明厨亮灶”工程，积极引导第三方力量和社会公众参与市场监督，推动了市场治理效能的不断提升。

第三、监管角色从“守门”到“守夜”。

经济学中有“守夜人”（Night watchman）概念，强调政府职能转变，管住该管的，放开该放的。

三年来，浦东市场监管局通过市场监管体制改革，积极探索提升一级政府治理能力新路径、全面深化行政管理体制改革的新方向。践行了从“守门人”向“守夜人”的转变。

该局坚持把“放、管、服”要求贯穿体制改革全过程，强调把该放的放开放足，把该管的管住管好，努力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位的问题。三年来，该局不断深化商事制度改革，强化简政放权，先后推出注册资本实缴制改认缴制、市场准入便利化“双十条”措施、证照分离改革、企业名称登记改革、“只说YES不说NO”的窗口无否决权机制、注册许可网上预约等39项市场准入创新举措。

当好市场“守夜人”，重头戏还是在事中事后监管。

2016年浦东市场监管局在全市率先启动浦东新区事中事后综合监管平台建设，推进各领域监管信息共享和业务联动，依托平台创新推进“双告知、双反馈、双跟踪”、“双随机、双评估、双公示”机制，促进了事中事后监管效能提升。

2016年1月1日起，浦东在全市率先实行“双告知”制度，实现了“先照后证”、“证照分离”改革后，证照管理的无缝衔接，截至目前已涵盖15个审批主管部门的93个事项。

“双随机”也是浦东市场监管局着力推进的一项监管新机制。随机抽取被检查对象、随机选派检查人员，这样的抽查从制度层面限制了监管部门的自由裁量权，确保监管行为依法依规、公正透明，并有效督促企业克服侥幸心理，强化自律。

2016年11月21日，国务院总理李克强在浦东市场监管局视察时，就亲点鼠标下达了一次食品监管“双随机”检查指令，并对这一模式给予充分肯定。

第四，改革效应从“盆景”到“苗圃”。

上海市市委书记韩正多次强调，制度创新必须可复制可推广，是种“苗圃”，不是栽“盆景”。浦东市场监管体制改革正立足于“浦东能突破、全市能推广、全国能借鉴”。

一方面为市场监管体制改革从一地向多地推广积累了经验，2014年10月，浦东的改革试点成果在上海各中心城区复制推广；2015年5月，在上海全面推广。国内多个地区、部门到浦东学习调研，改革影响辐射全国。

另一方面为政府治理方式改革从机构调整向全面改革拓展探索了路径。三年来，浦东市场监管局先行先试改革创新举措共计97项，其中85%形成了各个层面的制度文件，近40%已在全市乃至全国复制推广。

2014年至2016年三年间，浦东新区共新设各类企业141430户，与之前三年相比增幅达到213.3%。在上海社科院的调查中，企业普遍认为，改革让企业投资创业成本更低、效能更高，有利于企业发展；消费者也认为，改革后市场安全监管力度得到加强，诉求处置得到优化。

2016年底，国务院总理李克强在浦东市场监管局视察时作出了这样的评价：浦东市场监管局机构改革从实践来看是成功的。不是简单合并机构，更重要的是，净化市场的功能在强化，事中事后监管得到加强，促进更多企业经营活跃，市场竞争更加公平。浦东市场监管在全国起到了示范作用。

“在评估浦东市场监管体制改革产生的成效和影响的同时，我们也梳理了改革中存在的瓶颈和问题”，上海社科院经济研究所课题组组长沈开艳教授告诉澎湃新闻（www.thepaper.cn）记者。主要是市场监管任务重与监管力量不足的矛盾较为突出，执法队伍业务建设和文化建设还需不断深化，行业自律、社会共治作用需要进一步发挥，市场监管理念和方法还需继续优化创新。这些问题有的是体制改革本身的问题，还有的是当前行政管理中的共性问题。对此，参与评估的专家提出了深化顶层设计、推进科学治理，构建主体自律、行业自治、社会监督、政府监管“四位一体”新格局等建议。