全国政协常委葛剑平：建国家公园管理局，破解“利益梗阻”

两会期间，针对国家公园体制改革，全国政协常委葛剑平提交了提案《理顺关系是国家公园体制改革的关键》。

作为北京师范大学的副校长，长期关注生物多样性、生态系统分析与区域评价的葛剑平指出，我国目前的生态系统因被不同部门、不同行政辖区管理，已形成“诸侯格局”，在一定程度上导致地方政府与国家行政部门权责不清、利益交叉，出现“缺位”、“空位”或“越位”的诸多管理漏洞，极大地影响了对生态系统的可持续利用。

2016年12月，9个中国国家公园体制试点实施方案全部通过，它们分别是青海三江源国家公园、湖北神农架国家公园、福建武夷山国家公园、浙江钱江源国家公园、湖南南山国家公园、北京长城国家公园、云南香格里拉普达措国家公园、东北虎豹国家公园和大熊猫国家公园。

上述试点方案的通过，意味着自2013年中共十八届三中全会正式提出“建立国家公园体制”、2015年国家13个部委联合发布《建立国家公园体制试点方案》以来，以“保护为主”和“全民公益性优先”为原则的中国保护地体系正在加速实现。

然而，国家公园体制试点仍面临诸多艰巨挑战。

以9个体制试点之一的东北虎豹国家公园为例，在东北虎豹活动区域从事了十年监测研究的葛剑平介绍，其管理地域便涉及吉林和黑龙江两个身份，还同时涉及林业、国土、水利、交通、牧业、旅游、规划、公安、边防、海关、工商等10多个行政部门的综合协调问题。

因此，葛剑平建言，可借鉴美国国家公园管理体制方面的经验，建立国家公园管理局，明确资源属性为国家所有，采取一种自上而下的垂直管理系统。

“一个保护地一个牌子、一个管理机构，实施统一规划、统一标准、统一环评、统一监测、统一执法，破解‘部门利益梗阻’现象。”他在提案中分析道。

另外，对于国家公园中自然资源保护与利用的关系，葛剑平提倡探索“管经分离、特许经营”的模式。其中，他认为，其特许经营制度必须强调公益性和社会服务最优化的制度原则。

以美国黄石国家公园130多年的发展为例，目前黄石公园附近可以开发的国有森林的收入有83%是来自旅游和休闲资源非消耗型产业，而来自森林产品和畜牧业的总收入的只占11%。

“实践证明，只有保护好原生的自然环境和生物多样性，才能源源不断地吸引需求者，长盛不衰的带动生态服务业的发展。”

作为“国家公园”概念的起源地美国，其黄石国家公园在建立之初，曾将其内居住的印第安人全部请出，处理的便是保护区与原住民之间的关系。

对此，葛剑平认为应对这一对关系给予足够关注，并进行分类处理。在人地关系紧张的保护区，建议将原住民进行生态移民，并采取有效的生态补偿措施。同时，政府部门要积极探索移民转型后的发展之路，为移民提供创业与就业条件。

而对人地关系相对宽松的保护区，可将传统村落保护与人文资源开发结合起来，采取社区参与及共同管理的模式，引导原住民有效融合到国家公园的保护和管理当中。