申论｜从灾害应对看韧性城市打造的路径选择

从韧性城市理论来看，“韧性建设”应包括“两大能力”（即免疫能力、恢复能力）和“五大维度”（即城市运行中的物理、经济、制度、社会和个人五大维度）等内容和要素，这个“五大维度”要素建构了安全韧性城市建设的基本理论框架。目前，中国的城市建设在安全韧性方面存在明显的不足和短板：一是从物理维度来，主要体现硬件上的不安全设计和建设缺陷。二是从经济维度来看，城市发展快，历史欠账多；三是从制度维度来看，主要是城市运行管理制度缺失和机制失灵的问题。四是从社会维度来看，主要存在社会动员不足和安全风险文化传播不到位的问题。五是从个人维度来看，主要是个人的风险意识淡化和安全责任落实不力等问题。我们的超大城市运行安全和风险治理要如何做？以下是笔者关于提升城市韧性的路径思考。 

一、如何统筹发展和安全，打造一座安全韧性城市

2022年新年以来，上海市委市政府要求各级领导开展“促发展、保平安”的大走访、大排查工作，我们需要剖析超大城市运行安全管理的中的风险和薄弱环节，积极采取有效的防控措施和方法，为打造一座安全韧性的城市提供制度、机制和技术的准备，增强城市市民的安全感和幸福感。

一是从韧性城市建设的个人维度来看，应大力提高领导干部风险意识和应急处突能力。根据国务院调查报告的要求，今后把《习近平关于防范风险挑战、应对突发事件论述摘编》列为各级党委（党组）理论学习中心组学习专题，纳入各级党校培训必修课，推动各级领导干部树牢“人民至上、生命至上”理念，统筹好发展和安全两件大事，增强风险意识和底线思维，加强安全韧性城市理念的教育，提高防灾减灾救灾和防范化解风险挑战的能力和水平，切实把确保人民生命安全放在第一位落到实处，增强领导干部风险意识和应急处突能力。

二是从韧性城市建设的制度维度来看，完善城市风险治理和应急响应的制度体系。

首先，将城市巨灾场景的冲击引入到日常风险评估、应急准备等实际工作中，加强面对极端灾害天气场景构建和预案准备，提高应急预案和准备的实战性和有效性。当前，大部分公众、政府官员、从业人员缺乏对巨灾场景的亲身体验，这会削弱大家开展风险评估和应急准备的动机。为此，可根据城市暴雨内涝等极端灾害天气和巨灾可能场景，逐步探索进行非常规风险（或巨灾风险）的评估和场景构建工作，完善巨灾应对的预案体系和应急准备机制，增强城市抵御巨灾的韧性，提高城市面临极端灾害事件抗风险能力。

其次，可借鉴香港台风灾害黑色风球预警的做法，通过法定性的制度设计，强化灾害预警的法律权威性。通过预警制度体系的建设，规定在必要时可使“城市停摆”成为一个法治化的响应行动，例如停工停学、交通停运等。通过这样的制度设计，提高预警工作的精准性和科学性，强化预警对灾害天气工作响应的权威性，解决预警响应的“最后一公里”问题，将预案信息传达到可能涉灾范围的群众、建构自救互救的本地化应急机制、提升基层单位和市民的应急响应能力。

再次，完善基层或一线管理人员响应决策指挥机制，保证相关责任者和管理单位享有充分的决策指挥自主权，提高一线管理人员和部门的快速响应能力。积极推进城市基层应急指挥体系和模式的改革，赋予基层或一线管理人员危机事件第一时间响应的权力和资格，完善相关责任容错机制，鼓励和引导一线管理人员可以根据法律或规范自行果断采取措施进行科学响应，而不需要层层上报，等待上级指令，增强一线管理人员的自主性和指挥能力，提高基层和一线管理人员第一时间的响应力。最后，加强对当前城市运行的应急管理体制运行绩效评估，优化城市风险治理和应急管理的体制机制。新型应急管理体制运行近三年来，在统筹协调、专业高度和信息共享方面取得了显著成效，但根据国务院调查报告要求来看，当前亟须对现有的应急管理体制和机制进行评估，梳理其中运行中的问题和短板，进一步采取优化措施，推进城市应急管理体系和应急能力现代化建设，为平安城市建设提供制度保障。

三是从韧性城市建设的社会维度来看，可借鉴日本等发达国家应对地震等灾害家庭物资储备的做法，鼓励和指导市民应对极端灾害条件下家庭物资储备工作，提高个人、家庭等全社会抵抗巨灾风险的能力。上海可在家庭应急物资储备清单基础上，充分发挥政府、市场和社会等多元主体的功能，共同探讨家庭应急物资储备倡议的落地机制，真正发挥家庭应急储备的抗风险功能，实现多中心、多主体资源储备模式，分担政府资源储备的压力。同时，考虑极端灾害条件下，如何采取措施补救信息化手段失灵情况下维持正常的生活方式，提高市民在信息化条件下抵御灾害的韧性。鼓励和倡导市民保留传统支付工具的储备，避免极端灾害事件给基本生活带来的挑战。

四是从韧性城市建设的物理维度来看，发挥现代化技术在城市风险治理和应急响应中的功能。今后在开发和利用现代技术传播信息工具的同时，备份传统的或人工的信息传播方式和平台，关键时刻激活传统或人工的信息传播渠道，弥补现代信息技术本身的缺陷。停电或信息发布渠道拥堵，有可能导致政府与市民正常沟通的现代方式失灵，加剧危机的衍生灾害影响，引起市民的不必要恐慌，形成社会不稳定因素。同时，城市在面对极端灾害时可以发挥市场网络主体信息平台的功能，当城市公共信息服务体系载体出现“过载”现象时，及时发挥其他市场主体平台的补充作用，及时加强与市民的沟通，引导市民主动避灾，减少巨灾带来的危害。另外还可以在城市运行风险排查和预警过程发挥大数据、人工智能等信息技术的功能，提升城市风险治理和应急管理智能化和精准化的水平。

五是从韧性城市建设的经济维度来看，加大对城市运行中基础设施和工程中的投入，在注重城市“面子”建设的同时，加大对城市“里子”的投放，整体提升城市防灾减灾水平和能力。根据国务院调查报告的要求，在安全韧性城市建设中，把极端天气应对、自然灾害防治融入城市发展有关重大规划、重大工程、重大战略中一并考虑，补齐防洪排涝等城市基础工程设施欠账，完善防洪排涝标准和医院、地铁等公共服务设施抗灾设防标准，强化重大生命线工程安全保障。根据超大城市运行安全的需要，加强备用供电、排水泵站等关键设施安全保护，在重点部位配备应急特殊装备，提高断路、断电、断网等极端情况下的应急保障能力，实现城市防灾减灾救灾能力同城市发展相适应，这也是超大城市运行安全的重要物资保障。

（作者董幼鸿系中共上海市委党校应急管理培训中心主任、教授）

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