中国各省份飞地的“动”与“静”

澎湃新闻记者 钟煜豪

2022-01-27 10:02 来源:澎湃新闻

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飞地作为一种特殊的人文地理现象,其形成有着复杂的历史、经济、行政等方面原因。近段时间,澎湃新闻陆续报道了江西与安徽、河南与山东等省际间的案例,也点燃一部分读者的讨论热情。
有学者曾于2004年公布统计称,我国34个省级行政区中,26个有飞地现象,82个行政单位共有飞地100处。据其梳理,其中有一类飞地主要是以行政单位的一个或几个乡镇或街道办事处“地处他境”为表现形态,在地图上表现的不是很明显。这些飞地地域虽不大,但其数量之多、分布之广,充分说明了我国行政区划的“混乱”。
目前,我国仍然有大量的飞地存在。例如,新闻中的常客——廊坊市“北三县”(三河市、大厂回族自治县、香河县),就是中国占地面积最大、行政级别最高的县级飞地。它们在行政上隶属河北廊坊市,但在地理位置上被北京和天津包裹得严严实实,从而使河北省中心呈现出了一种“镂空”的状态。飞地的影响主要体现在行政管理、经济统筹和城市发展上。澎湃新闻注意到,近年来,部分地区已着手整治城市内部的飞地,与此同时,也有相当一部分飞地在实质性的区划调整、管辖权变更上处于静默状态。
天津的实践:行政区划与行政管辖相一致
“飞地是天津市域内,行政区划和管辖权不统一的特殊地带,是城市化进程中积累形成的顽瘴痼疾。”
2021年11月,2021年平安天津建设新闻发布会介绍,天津逐区、逐片、逐栋、逐户进行大排查,确定了10个区546处“飞地”,归为“城中村”、接壤的“插花地”、不接壤的“插花地”、责任不清的地带四种类型,制定实施方案,“一地一册、一地一策、一地一专班”,科学施治,精准施策。在历史遗留问题的破解上,天津制定《关于解决城中村“飞地”基层社会治理属地化有关问题的意见》、《天津市部分行政区域界线变更方案》,依法推进“插花地”行政区域界线变更。
澎湃新闻注意到,自2020年4月9日开始,天津市委决定在全市开展“飞地”基层社会治理属地化工作,解决行政区划与管辖权不统一、职责不明确、责任不清晰、服务不到位、管理有盲区的问题。
以2020年从天津市红桥区划入天津市北辰区的双环邨街道办事处为例,据红桥区委介绍,双环邨地区是上世纪八十年代末天津市为解决市区居民住房难问题,在北辰区天穆镇界内建设的居民居住区,1990年经红桥区政府申请,市民政局批复同意,设立双环邨街道办事处,明确暂由红桥区政府实施代管。2020年以来,按照天津市“飞地”基层社会治理属地化有关工作要求,为有效解决有关“飞地”治理职责交叉、责任不清等问题,北辰区人民政府实施属地发起,提出将双环邨街道行政区划隶属关系由红桥区变更为北辰区,确保实现该地区行政区划与行政管辖相一致。
2020年12月,天津市人民政府批复:同意撤销红桥区双环邨街道办事处、成立北辰区双环邨街道办事处。
值得一提的是,据红桥区委介绍,为最大程度保障双环邨街道居民权益,按照有利于群众的原则,经市有关部门和两区相关部门研究,提出双环邨地区“飞地”治理执行“三不变”的政策措施,即房籍不变、户籍不变、学籍不变。
双环邨街道行政区划隶属关系变更后,该地区房屋不动产权证,证载地址保持为“红桥区”;购买新建在售项目房屋,不动产权证发放时,证载地址为“红桥区”;该地区房屋再次进行转移、变更等登记时,证载地址仍为“红桥区”。居民户籍保持不变,且户籍业务仍由红桥区户籍受理机关管辖,户籍档案继续由红桥区户籍管理机关管理查询。在校学生学籍保持不变,未来该片区内将要入学的红桥户籍适龄儿童按照天津市现行招生政策,仍享受红桥区的教育资源。
据天津市民政局介绍,天津飞地治理经验已获民政部点赞,并向全国推广。
《天津日报》2021年12月刊发的报道称,在民政部向全国民政系统推介我市“飞地”治理工作经验报告中提到,天津市以提升超大城市治理效能为牵引,直面基层社会治理中的痛点、难点、堵点,拓宽思路、创造条件,积极解决“飞地”导致的基层社会治理职责交叉、责任不清和治理真空等问题,压实了基层治理属地责任,实现了基层党建和服务管理双覆盖,维护了行政区划在治国理政中的法治权威。
消息称,天津具体做法包括:对接壤“插花地”依法变更行政区域界线,由属地区和属事区沟通协商,制定行政区域界线变更方案,严格按照法定程序,变更8个区、7块接壤“插花地”行政区域界线,把管理的权责一致起来,彻底理顺体制机制障碍;对不接壤“插花地”,按照尊重历史、方便管理、保障群众利益的原则,将管辖权落在行政区划所在地,居民房产登记、户籍、学籍保持不变,最大限度保障群众利益。
历史遗留:飞地飞到几时休?
飞地问题牵扯各方利益诉求,是社会治理的难点之一。澎湃新闻注意到,相较于天津这类市域内的特殊地带,近年来发生在省际飞地、市际飞地、县域间飞地上的调整则不多见。微山县地图

微山县地图

以地处苏鲁两省三市九个县市区结合部、因微山湖而得名的山东济宁微山县为例,为加强对微山湖整个湖区的统一管理,微山县于1953年设立,政务院第136号文批复“同意山东省以微山、昭阳、独山、南阳湖湖区为基础,将湖内纯渔村及沿湖半渔村划设为微山县。”1971年因沿湖工农业用水需要,济宁地革委确定移民安置渔湖民,分散安置在山东邹城、滕州、鱼台、任城等地,因以上等历史原因形成了飞地。
2020年6月,济宁市民政局在答复政协委员“关于鱼台县境内微山县飞地及人口划入鱼台县管理的建议”时介绍,我们就此专门向上级业务部门进行了请示汇报。飞地涉及村庄的划转既不属于行政区划调整,也不属于行政区域界线变更,只是管理权的调整,应在征得涉及村村民同意、两县政府达成一致意见的基础上进行划转。在收到委员的提案后,我们召开了微山和鱼台两县民政局参加的会议,研究飞地及群众社会事务管辖问题。与会同志一致认为飞地及群众社会事务管辖划转既关系地方经济社会发展、社会和谐稳定又关系到群众切身利益,必须在保持社会和谐稳定大局的前提下,积极稳妥推进。下一步我们将根据市委、市政府工作部署,认真做好工作。
事实上,微山县飞地的由来比较特殊。
据济宁市民政局介绍,微山县的设立是为加强对微山湖整个湖区的统一管理,从根本上解决纠纷和械斗问题。中央明确划设微山县的基本思想和原则,就是为加强对微山湖地区的统一管理,1956年国务院第124号文再次强调:“微山湖湖面由山东省微山县统一管理”。澎湃新闻注意到,曾有市人大代表提出“将南阳镇重新划归鱼台县”,济宁市民政局表示,这一建议与国务院设立微山县统一管理微山湖的原则不相吻合。
直到现在,济宁方面发布的各类消息也未提及有实质性的调整落地。其中,微山县南阳镇在鱼台县的一处飞地还因回迁问题产生过争议。
微山县南阳镇赵庄村位于鱼台县老万福河南岸、白马河西岸交接处,为微山县飞地,周围均为鱼台县属地,全村共有98户400余人。因赵庄村位于鱼台县张黄镇化工园区内,距山东鲁泰化学有限公司直线距离不足500米,为保证村民安全,确保张黄镇化工园区顺利复验,经鱼台县人民政府与微山县人民政府多次协调沟通,赵庄村于2020年3月启动拆迁。
“在回迁安置进程中,省、市美丽宜居乡村建设指挥部要求暂停所有未拆迁村拆迁工作,导致无法在赵庄村原回迁安置位置实施回迁房建设。”鱼台县张黄镇人民政府介绍,为使赵庄村村民尽快回归正常生活,鱼台县委、县政府及时将该村回迁安置位置调整至鱼台县运河佳苑社区,社区临近鱼台县谷亭街道中心小学、鱼台县谷亭街道中学、鱼台县第一人民医院,交通便利,配套齐全,比原回迁安置位置地理条件更优越,但微山县南阳镇人民政府与赵庄村村民均不同意变更回迁安置位置。后鱼台县人民政府组织鱼台县住房和城乡建设局、鱼台县张黄镇人民政府、微山县南阳镇人民政府积极协商,也未能达成一致意见。
鱼台县张黄镇人民政府在2021年2月表示,下一步,将积极与微山县南阳镇人民政府保持沟通,并报请鱼台县人民政府确定赵庄村安置事宜。
微山县百里之外,安徽淮北在宿州的飞地——段园镇近年来屡次引发关注。段园镇区位

段园镇区位


段园镇隶属淮北市杜集区,地理上被宿州萧县与江苏徐州铜山区包围。有淮北市人大代表曾在2017年建议,段园镇作为全市唯一的“飞地”,区位优势潜力远远没有发挥出来,在淮北市这样的资源枯竭型城市要吸引外资,特别是发展人流物流密集型的加工制造业及外贸业,区位、地段是第一优势,应高度重视这块飞地发展。
这名代表当时提醒,与萧县的快速发展相比,段园及段园工业集中区作为一块飞地发展较慢,长期下去有被萧县“东向发展”战略“吃掉”的危险。事实上,萧县东外环的建设已经征去了段园镇欧集村的部分土地。
澎湃新闻注意到,作为淮北市唯一一块和徐州直接接壤的区域,段园这块飞地已被淮北市视作与徐州对接的“排头兵”。例如,去年9月,淮北市第九次党代会报告就提出,“加快建设段园省际毗邻地区新型功能区,着力打造产城融合新片区、新兴产业聚集区、生态创新示范区、共同富裕先行区”。
另外在去年9月13日下午,淮北市政协主席谌伟赴杜集区段园镇,督查市政协十届四次会议第71号提案《让段园“飞地”早日成为淮北对接徐州的“桥头堡”》办理情况。
他指出,段园作为长三角省际毗邻地区产城融合新片区、新兴产业集聚区、生态文明示范区、共同富裕先行区和省际产业合作示范区,在市委市政府的正确领导下,自启动以来,坚持高位推进,突出规划引领,完善基础设施,创新体制机制,推进产业协同,整体规划建设工作正在加快推进。他还强调,下一步要紧抓长三角一体化高质量发展这一历史机遇,着眼全市新阶段更高质量转型发展大局,认真研究运用好各项政策,进一步完善各类规划,加快基础设施建设,抓好产业联动发展,强化要素保障,促进社会事业融合,主动融入徐州都市圈,为淮北新阶段高质量转型发展当示范、做先行。
但也有网友提出,萧县与徐州的交流非常密切,可以承接徐州产业转移,接受徐州辐射,段园镇隔在两地中间,由于行政隶属关系,在萧县今后许多与江苏徐州的对接中都会影响进程,建议将段园镇划给萧县。
安徽省民政厅2020年11月回应称,段园镇现属于淮北市管辖。调整段园镇的隶属关系涉及淮北市和宿州市行政区域界线的重大变更,涉及面广,应当充分尊重城市发展规律和人民群众意愿,由宿州市人民政府同淮北市人民政府先行协商达成共识,逐级上报审批。
2021年2月,又有网友表示,段园现在成了制约萧县和徐州区域协调发展的飞地,而宿州市政府和淮北市政府是平级,很难在一起先行协商,希望省民政厅可以出面协调。
安徽省民政厅后以《行政区划管理条例》有关规定为口径答复称:行政区划应当保持总体稳定,必须变更时,应当本着有利于社会主义现代化建设、有利于推进国家治理体系和治理能力现代化、有利于行政管理、有利于民族团结、有利于巩固国防的原则,坚持与国家发展战略和经济社会发展水平相适应、注重城乡统筹和区域协调、推进城乡发展一体化、促进人与自然和谐发展的方针,制订变更方案,逐级上报审批。
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责任编辑:王俊
图片编辑:金洁
校对:张艳
澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
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