两党角力大法官任命背后的美国参议院制度变迁

钟伟锋/美国企业研究所经济政策研究员

2017-04-12 10:23 来源:澎湃新闻

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上周五(4月7日),美国参议院以54票赞成、45票反对的表决结果,正式任命由特朗普提名的尼尔·戈萨奇(Neil Gorsuch)为最高法院大法官。戈萨奇曾任联邦第十巡回上诉法院法官。这场大法官任命战的胜利成为特朗普上台以来为数不多的“政绩”之一。
任命通过之后,保守派(共和党)人士自然额手相庆,自由派(民主党)人士则鸣冤喊屈。然而,这位大法官产生的过程,反映的是美国参议院制度的一个必然变迁。民主党在其中并没有什么冤屈,而共和党也不应该高兴得太早。
2017年4月7日,美国参议院以54票赞成、45票反对的表决结果,正式任命尼尔·戈萨奇(Neil Gorsuch)为最高法院大法官。
由大法官任命引发的党派之争
特朗普今年1月提名戈萨奇出任最高法院大法官,是为了填补一年前去世的大法官安东宁·斯卡利亚(Antonin Scalia,1936-2016)留下的空缺席位。根据美国宪法规定,被提名的大法官经过参议院的简单多数同意后得到任命。然而,民主、共和两党围绕参议院表决展开的拉锯,却演变成了激烈的党派之争。
首先,戈萨奇可能将是一个比斯卡利亚立场更保守的大法官。美国圣路易斯华盛顿大学(Washington University in St. Louis)法学院教授李·爱波斯坦(Lee Epstein)以及她的合作者在估算法官的意识形态倾向方面有开创性的研究。针对每一位法官,他们根据曾经提名他/她的总统以及同意任命他/她的议员的意识形态,来间接反映那位法官的意识形态。下图是对已在任的八位大法官、已故的斯卡利亚以及新上任的戈萨奇各自意识形态倾向的定位。和斯卡利亚相比,戈萨奇明显更为右倾。而由于美国的联邦法官实行终身制,年仅49岁的戈萨奇无疑是特朗普送给保守派的一个大礼。在参议院里顺利通过戈萨奇的任命也成为共和党人志在必得的大事。
其次,民主党人对戈萨奇的反对,可谓鸡蛋里挑骨头。戈萨奇是一位非常优秀的法官。这一点并不需要高深的法律知识才能理解,只要看看左派人士的反对理由有多低级就知道了。上周二(4月4日),美国媒体Politico在一篇报道里,指控戈萨奇在2006年的法理学著作《协助自杀与安乐死的未来》(The Future of Assisted Suicide and Euthanasia)中照搬了他人一篇1984年发表的论文中关于唐氏综合症(一种由染色体异常导致的疾病)的医学描述。但所谓“抄袭”的部分,不但不涉及该书的主旨(戈萨奇在书中从法律和伦理的角度,论述他为何反对协助自杀和安乐死的合法化),与戈萨奇作为大法官能否捍卫美国宪法更是八杆子打不着。然而,民主党人在投票前仍以此为由对戈萨奇发起最后的攻击,完全是为了反对而反对。
民主党对提名的反对还源于对一笔旧账怀恨在心。在去年斯卡利亚去世之后,奥巴马提名了一位自由派的法官梅里克·贾兰德(Merrick Garland,现任哥伦比亚特区联邦巡回上诉法院首席法官)来填补这一空缺。当时在参议院占据多数的共和党以奥巴马余下任期不足一年为由,拒绝考虑对贾兰德的任命。民主党人认为这一席位是保守派“偷来的”,因此无论戈萨奇有多优秀,都不能同意对他的任命。
用“核弹”武装起来的共和党
在两极分化的政治生态下,这场任命拉锯战在美国自然备受瞩目。最终的结局是,共和党利用被称为“核弹模式”(nuclear option)的议会手段强行对任命进行表决,并以多数优势通过了任命。而整个时间的程序细节里,既有“热闹”,也有“门道”。
要理解所谓的核弹模式,必须从“阻挠议事”(filibuster)说起。根据美国宪法,参议院是一个以简单多数运作的机构。除了几类特殊议题以外,大部分议题(包括立法和任命政府官员、联邦法官)都是过半数即可通过。同时,参议院的规则也允许任何议员对任何议题发表不受限制的讲话。因此,对议题持反对意见的议员可以通过冗长辩论来阻挠议事(作者注:filibuster一词的原意就是指议员发表的冗长讲话),使表决无法进行。为了对此进行补救,参议院1789年成立之初的规则里就有一项“停止辩论动议”(previous question motion),让议会可以终止冗长辩论并进行表决。而停止辩论的通过标准,也是简单多数。
然而,乔治华盛顿大学政治学系教授萨拉·宾德(Sarah Binder)的研究表明,两百年前的一个意外事件把参议院扭曲成了一个超级多数的机构,并一直延续到了今天。1805年,时任美国副总统阿龙·伯尔(Aaron Burr,1756-1836)看到参议院成立15年来都没有发生过阻挠议事,于是就建议取消停止辩论这一项,以简化参议院的议事规则。参议院没有仔细考量就接受了伯尔的建议。当参议院在1837年第一次出现阻挠议事的时候,已经没有了终止辩论的办法。
随着阻挠议事逐渐被滥用而导致参议院越来越难以运作,两党不得不在1917年合议设立了一个新的补救方案:“限时辩论动议”(cloture)。限时辩论的动议经过超级多数可以通过,而表决必须在动议通过后的30小时内进行。由于反对议题的议员往往以阻挠议事来抵制,限时辩论的通过标准就成为了议题本身能否通过的真正门槛。参议院也因此就被扭曲成一个以超级多数运作的机构。
直到上周为止,在最高法院大法官的任命上,限时辩论的通过标准一直是五分之三(即60名参议员)。而在上周投票前,表态支持任命戈萨奇的议员有56名(其中包括全部共和党议员,以及4名民主党议员)。虽然赞成票过半,却不足以按照现行规则进行表决。共和党于是通过对议事规则的巧妙运用,实施了所谓的核弹模式。这个过程之所以被称为“核弹”,是因为它对议会的未来影响深远,不应该轻易使用。因此,上周的参议院议事堂,虽然表面静如止水,实际却是硝烟弥漫。
上周四(4月6日),在参议院多数党领袖米奇·麦康奈尔(Mitch McConnell)的带领下,共和党先提出了限时辩论。不出意料,动议在民主党的反对下被否决。麦康奈尔接着向主持会议的主席提出了第一个“程序问题”(point of order),称限时辩论只需要简单多数即可通过。由于这和参议院的规则明显不符,主席否决了麦康奈尔的意见。麦康奈尔接着提出了第二个程序问题,要求挑战主席在第一个程序问题上的裁决。于是,第二个程序问题在参议院付诸表决,主席的裁决得到48名民主党议员的支持、52名共和党议员的反对,随即被推翻。在裁决被推翻之后,虽然五分之三的超级多数规则并没有被改变,参议院却建立了一个重要的先例:在最高法院大法官的任命上,限时辩论是可以以简单多数通过的。换言之,共和党成功地把五分之三“解释”成了二分之一。
自此之后,所有最高法院大法官的任命,都将重新回到简单多数的规则上。而民主党这次的阻挠议事,也被麦康奈尔一手策划的核弹模式终止。30小时之后,参议院便以简单多数通过了对戈萨奇的任命。
麦康奈尔这一招的巧妙之处在于,民主党虽然可以对戈萨奇的任命进行阻挠议事,却无法对核弹模式本身进行阻挠议事。究其原因,根据参议院的规则,麦康奈尔的前后两个程序问题都是属于不可辩论的议题。不论主席在第一个程序问题上如何裁决,也不论议员在第二个程序问题上如何表决,任何议员都没有就此发表讲话的机会。一旦进入这样一个不可辩论的“空档”,麦康奈尔就可以轻而易举地建立他想要的先例。于是,民主党人只能在安静的议事堂里眼睁睁地看着游戏规则被共和党改写。
“自作孽,不可活”的民主党
受核弹模式“袭击”的民主党,其实并没有什么冤情。共和党上周四的一系列看似蛮横的举动,其实只是照搬了民主党在2013年开创的先例。民主党这次的失利,完全是“自作孽,不可活”。
2013年6月,奥巴马提名帕特里夏·米利特(Patricia Millett)出任哥伦比亚特区联邦巡回上诉法院法官。共和党作为当时参议院的少数党极力反对并阻挠这一任命。11月21日,由当时的参议院多数党领袖哈里·瑞德(Harry Reid)领军的民主党人,在参议院历史上第一次使用了核弹模式。当时瑞德提出的程序问题是,在政府官员和最高法院以下的联邦法官的任命上,限时辩论都可以以简单多数通过。这当然是对五分之三的超级多数规则的曲解,但是这一核弹模式的运用却开创了重要的先例。在那以后,奥巴马和特朗普(以及将来所有的总统)提名的政府官员或最高法院以下的联邦法官,都不受反对党的阻挠议事影响。而上周共和党依葫芦画瓢,只是把这个简单多数的先例拓展到最高法院大法官的任命上而已。
上周四,参议院少数党领袖查克·舒默(Chuck Schumer)义愤填膺、振振有词地指责共和党的核弹模式。然而讽刺的是,在2013年民主党实施核弹模式的时候,舒默却是站在他的党领导瑞德身边,义愤填膺、振振有词地指责共和党阻挠他们任命奥巴马提名的法官。当然,共和党的前言不对后语也丝毫不逊色。上周参与核弹模式的其中一位共和党议员奥林·哈奇(Orrin Hatch,现任参议院临时议长),就曾经在2014年撰文抨击民主党实施的核弹模式,指责他们为了达到短期的政治目的而破坏了参议院的长久制度。两党政治斗争的白热化可见一斑。
参议院制度的未来
2013年和2017年两次核弹模式的使用,反映的并不是政党政治的丑恶,而只是参议院制度的一个必然会发生的变化。其中的道理非常简单:按照参议院原有的规则,限时辩论遵循五分之三的超级多数,而针对限时辩论所引发的程序问题却只遵循简单多数。前者受后者的管辖,而前者的通过标准却比后者更高。这样的制度显然是不可持续的。前者的门槛必定会被下调至和后者的门槛一样。五分之三的超级多数被“解释”成简单多数,只是时间问题。而随着民主、共和两党的两极分化不断加剧,这一天显然已经到来了。
值得注意的是,美国众议院1789年成立的时候,其规则里也有一项停止辩论动议,而这一条款从来没有被取消过。因此,众议院的“词汇表”里根本就没有阻挠议事这一说。在核弹模式的作用下,现在的参议院制度只是朝着其成立之初的模式回归罢了。
经过两次的核弹模式,立法成为参议院仅存的一类仍然受阻挠议事影响的议题。由于两党都操作过核弹模式,将来再把它推广到立法上似乎并没有什么制度上的约束。阻挠议事在参议院全面消失似乎也将成为必然。只是将来在立法上受核弹模式“袭击”的,既可能是民主党,也可能是共和党。
如果自由派将来重夺参议院的控制权,他们会不会利用核弹模式来通过一些保守派不能接受的法律,比如加强枪支管制,提高最低工资,或是改革选举经费制度?虽然戈萨奇顺利通过了最高法院大法官的任命,参议院制度的演变却远未结束。今天在大法官任命战中取胜的共和党,看来不应该高兴得太早。
责任编辑:李旭澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> 美国最高法院,参议院,阻挠议事

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