县改市大规模开闸新设市标准未定，专家：谨防“创造条件上”

作为行政区划调整类型之一的“撤县设市”自1997年被叫停后，再次“开闸”大规模审批。

从4月11日至今，各地媒体陆续披露浙江玉环、河北平泉、四川隆昌、湖南宁乡、陕西神木和贵州盘县“撤县设市”获批。

四川省民政厅网站还特意提到，”隆昌市是国家正式解冻县改市的审批后，全国首批、我省第一个获批的县级市”。

国家行政学院经济学部教授冯俏彬向澎湃新闻（www.thepaper.cn）指出，此轮大规模县改市实际是为了让地方“名实相符”：一些县在过去几十年已经成长为市，从行政身份上给予确认，有利于当地更好地开展工作，在人口集聚、产业支持上发挥作用。

南京大学社会学院副教授胡小武认为，解冻县改市审批既是十八大以来的新型城镇化政策推动所致，也是顺应中国城市化发展的需要：2012年开始，中国城镇人口总数超过农村人口，中国已经从农业社会转向城市社会，撤县设市顺应了中国整体社会结构的大变迁。

上世纪90年代，在县改市“高歌猛进”之际，国务院作出“暂停审批县改市”的决定，原因是一些地方盲目追求县改市造成了如“假性城市化”、耕地占用、权力寻租等诸多问题。

如今，大规模县改市审批“开闸”，如何避免前车之鉴，是值得思考的问题。

同样值得关注的还有“设市标准”。距今最近的一份标准是民政部1993年公布的《关于调整设市标准的报告》，被认为已“大大的过时”。不过，新的设市标准则至今未能出台。

县改市再“开闸”

4月12日的四川省民政厅网站上发表了一则简短有力的消息：《隆昌撤县设市获批》。

点进去后，能看到更加丰富的背景——为贯彻落实党中央国务院决策部署和今年李克强总理在两会政府工作报告中提出的“推动一批具备条件的县和特大镇有序设市”的要求……隆昌市是国家正式解冻县改市的审批后，全国首批、我省第一个获批的县级市。

这一消息显示，撤县设市已正式解冻。此外，解冻的原因在于贯彻落实党中央国务院决策部署，以及出现在政府工作动报告中的“推一批具备条件的县和特大镇有序设市”的要求。

此前，撤县设市审批已冻结近20年时间。

今年3月，由安徽省政府发展研究中心主管、主办的《决策》杂志发表《时间轴上的“撤县设市”》，梳理了撤县设市在中国的起落。

1981年的政府工作报告在有关“我国经济体制改革的基本方向”的论述中提出：“以大中城市为依托，形成各类经济中心，组织合理的经济网络。”很快，仅在1983年，就有31个县域改为县级市，并新设了7个县级市。从1983年到1986年，是撤县设市第一波高潮。

1993年5月，国务院同意民政部《关于调整设市标准的报告》，即在1986年国务院批准试行的撤县设市标准基础上另作修改，明确了适用范围、人口总数、经济指标等。至此，县改市正式进入井喷期。

《决策》杂志报道称，这项当时跨步前行的地方行政体制改革在1997年的时候，被国务院叫停——“暂停审批县改市”。

关于叫停原因，华东理工大学研究员杨君曾深入研究：“各地的盲目跟风引发了一系列负面效应。一方面出现‘假性城市化’，有些市区的农村人口仍然占据主要比重，基础设施和规划仍然围绕农业进行，市郊的发展与城区的发展失衡等一系列泡沫现象；另一方面，市级权限给有心之人带来更多寻租空间。”

新型城镇化的推动

胡小武认为，解冻县改市审批既是十八大以来的新型城镇化政策推动所致，也是顺应中国城市化发展的需要。

2013年11月，十八届三中全会《决定》明确提出：完善设市标准，严格审批程序，对具备行政区划调整条件的县可有序改市。

2014年，中共中央、国务院印发《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》，提出要加快发展中小城市——把加快发展中小城市作为优化城镇规模结构的主攻方向，加强产业和公共服务资源布局引导，提升质量，增加数量。

其中亦提到，“完善设市标准，严格审批程序，对具备行政区划调整条件的县可有序改市，把有条件的县城和重点镇发展成为中小城市。”

今年全国两会，国务院总理李克强在政府工作报告中将“支持中小城市和特色小城镇发展，推动一批具备条件的县和特大镇有序设市，发挥城市群辐射带动作用”列入2017年重点工作任务。

可见，撤县设市审批“开闸”只是时间问题。

2013年，撤县设市政策出现松动。是年，吉林扶余、云南弥勒、青海玉树获批撤县设市。

2014年，云南香格里拉获批撤县设市；2015年，四川康定、广西靖西、云南腾冲、四川马尔康、黑龙江东宁依次获批；2016年，黑龙江抚远、江西庐山、云南泸水依次获批。

到今年，撤县设市大规模“开闸”，截止4月18日，已经披露的县改市已有六例。

县改区与县改市

过去很长一段时间，地方城市化进程主要以撤县（市）设区来实现。

中央民族大学出版社2011年出版的《中国城市经济研究概观》一书曾对撤县（市）设区和城市发展做出论述。

该书提到，撤县（市）设区可以为中心城市营造更广阔的发展空间，扩大中心城市规模，增强中心城市的实力，可以协调中心城市与周边县（市）的道路、港口、机场等重大基础设施的建设和规划等，还有利于产业结构调整，发挥产业效应，推动城市化进程等。

在数次撤县（市）设区调整后，北上广等个别城市已不再有下辖县（县级市）。

然而，县（市）改区和县改市的推动力不尽相同。

民政部区划地名研究所原副所长浦善新此前在接受东方早报采访时曾表示，县级政府对于撤县设市有更大的冲动，而撤县设区则是地级市做大城区人口和经济总量、扩张主城区的迫切要求，不少县实际上是不愿意的。

一般意义而言，市辖区的人口、产业体系等已经融入城市核心部分，与城市高度一体化，市与市辖区之间关系与此前的市与县之间存在完全不同的权力关系，撤县（市）设区是地方政府权力关系的一次大调整。

浦善新称：“从法律上来讲，县和市辖区都是一级政府，但两者的权力是不一样的，市辖区基本上是半政府性质了，很多权力都上收到了地级市政府。新的市辖区在改区前公安、检察院、法院、规划等部门原来以块为主，设区后就变成条块结合、以条为主了。”

冯俏彬也指出，“县变成市辖区后，行政权力结构会发生比较大的变化，所以有些县特别抗拒。当然，不同的地方有不同的反应。而县级层面对推动县改市有很大的积极性。”

县改市的积极作用

在冯俏彬看来，此轮大规模县改市实际是为了让地方“名实相符”：一些县在过去几十年已经成长为市，现在是从行政身份上给予确认。

冯认为，城市需要正金字塔型结构，塔尖是一些特大城市，往下是大城市，再往下是中等城市、小城镇。我国已经有七八亿人口实际居住在城市，未来还将不断有人口向城市转移，从顺应城市化发展、人口分流的角度，中国也需要相当数量的中小城市。

《决策》杂志甚至提出，现有的经济强县，拥有着赶超市域经济的实力与潜力。当这样的经济体量囿于县域行政区划中时，诸多不适即会显现。

“从经济发展普遍规律来看，行政区划归属政府管理，属于生产关系范畴，区域经济、科技创新等内容归属生产力范畴，当生产关系束缚生产力发展时，撤县设市成为破解矛盾的一种选择。”报道称。

对于县与县级市的区别，江苏省社会科学院财贸研究所所长孙克强在接受《决策》杂志采访时谈到：

第一，在政府的功能定位上，县一般以农业为主，市以非农业为主；第二，因政府功能定位的不同所带来政府部门设置和编制也不同，县涉农部门较大，而市则以城市建设和城市管理部门为主；第三，在自主权和审批权上，市比县也享有更多；此外，市在一些政策优惠的获取、对外招商引资等方面也比县更有优势。

县改市对当地无疑将带来正面影响。

“首先，城市有利于集聚人口；第二，政府的机构设置会更加考虑到城市管理的需要，在公共服务、社会管理、市场监管方面有更大的职权进行调整；还有一个，县改市有利于当地经济发展，在产业结构方面，二三产所占比重会增大，在产业扶持上也会表现出来。”冯俏彬说。

“县改市整体上来说对地方的发展注入了一种新的发展模式和机制。”胡小武说，以城市发展、城市建设、城市管理为主要工作内容，那政府势必会从经济、社会、文化、生态各方面调整工作重心和工作对象。

县改市对周边地区也将带来积极影响。

“城市发展的动能越来越强，各种资源的集聚能力，各种资源要素的辐射能力会随之加强，那么对于本区域内乡镇、乡村的发展带动能力也会随之提升。”胡小武说。

过时的设市标准

冯俏彬认为，撤县设市的审批，一是应考虑到县和中心城市之间的空间距离，以决定在城市化进程当中，该县到底变成区还是单独设市；第二要看县在整个城市节点当中的位置，是不是应该成为一个产业的聚集地和人口的聚集地；第三是要考虑县的经济发展程度和社会发展程度。

值得注意的是，最近一次颁布的“设市标准”距今已过去24年。冯俏彬形容这一标准已“大大的过时”。

1986年《关于调整设市标准和市领导县条件的报告》规定：非农业人口6万以上，年国民生产总值2亿元以上，已成为该地经济中心的镇，可以设置市的建制。少数民族地区和边远地区的重要城镇，重要工矿科研基地，著名风景名胜区，交通枢纽，边境口岸，虽然非农业人口不足6万、年国民生产总值不足2亿元，如确有必要，也可设置市的建制。

1993年民政部发布《关于调整设市标准的报告》，对撤县设市有了更详细的标准，明确了适用范围、人口总数、经济指标等。

例如，对于每平方公里人口密度400人以上的县，只要县人民政府驻地所在镇从事非农产业的人口不低于12万，其中具有非农业户口的从事非农产业的人口不低于8万；县总人口中从事非农产业的人口不低于30%，并不少于15万；全县乡镇以上工业产值在工农业总产值中不低于80%，并不低于15亿元；国内生产总值不低于10亿元，第三产业产值在国内生产总值中的比例达到2以上；地方本级预算内财政收入不低于人均100元，总收入不少于6000万元，并承担一定的上解支出任务；城区公共基础设施较为完善。其中自来水普及率不低于65%，道路铺装率不低于60%，有较好的排水系统，即可撤县设市。

“设市标准”设立当年，我国的城镇化水平不到30%。而国家统计局公布的最新数据是，2016年我国城镇化率已达到57.35%。

民政部负责人曾在2013年年底的新闻发布会上表示，民政部正调研行政区划设置方面提出的新要求，将提出对1993年“设市标准”的修改意见，形成和完善新的“设市标准”。

“不是所有的县，也不是多数县能够改市、改区，而是人口密度、经济社会发展水平、城镇集聚的人口，尤其是非农业人口达到城市化标准，且各项经济总量指标达到城市化程度，才构成撤县设市和撤县改区的条件。”该负责人表示。

到目前，新的“设市标准”尚未发布。

冯俏彬担心的是，一旦标准明文化，所有的县都会“群起而追之”，“没有条件创造条件也要上”，过度追求量化指标。

“从现在这样来看，对于我们城市化发展的成果，给予一些慢慢的确认，这种情况我认为是比较理想的。”她说。

比城区面积扩大更重要的是城市“软件”建设

20多年前，各地对县改市的一哄而上，带来了“假性城市化”、耕地占用、权力寻租等诸多问题。这也是撤县设市再次“开闸”后应当尽力避免的问题。

冯俏彬向澎湃新闻分析，县改市后，地方往往会把兴奋点集中在城区面积的扩大上，短期内会非常关注硬件建设。

“但是城市之所以能够成为一个城市，实际上它的软件、服务的水准和服务覆盖面，是比城区面积扩大更重要的事情。”她说，因为这些关系到城市对外来人口的吸引力，防止城市“空心化”。

具体来说，政府的职能机构调整、户籍改革、公共服务均等化和一体化，都是县改市后要考虑的问题。

“不管现在的县改市，还是未来的镇改市，从目前来看都是对在过去几十年发展过程中已经变成城市的这些县或者镇，对既有情况的一种追认。这样有利于城市更好地开展工作。”冯俏彬说。

在她看来，这一拨县改市绝对要防止的事情就是“创造条件上”，“我想这是有关部门上世纪90年代时候得到的一个深刻教训”。同时还应当注意决策机制和程序，避免大家跑跑路子或者拍拍脑袋，就把事情定下来。

胡小武认为，民政部对县改市不会有明确具体的数量管控，应该是科学有序地批复，成熟一个、批复一个。