“无人机扰航”催促立法补缺，专家：应尽快明确低空飞管部门

近日，成都双流国际机场“无人机扰航”事件频发，引发舆论旋涡。

中国政法大学航空与空间法研究中心研究员张起淮向澎湃新闻（www.thepaper.cn）分析，从无人机违法违规飞行屡禁不止的现象可以看出，立法仍然滞后于无人机市场快速发展的现实需要，无法对无人机层出不穷的问题对症下药。

中国民航大学经济与管理学院教授李晓津则认为，应尽快由国家层面进行明确，敲定无人机等低空空域飞行管理部门，并牵头相关部门进行管理、出台相关细则，尽早填补目前监管空白。

国内知名的资深无人机玩家陈章则希望国家尽快出台权威细则对无人机飞行进行监管的同时，相关部门应坚持对无人机进行分级管理，对符合条件范围内的无人机飞行仍宽松管理。

尚无专门法律法规约束

日前，成都双流机场多日因“无人机扰航”引发近百个航班备降、返航，公安部门已对事件进行立案调查。但截至发稿，当地尚未抓获直接引起扰航事件的肇事者。

澎湃新闻了解到，此前发生的多起因干扰民航飞行而被刑事立案的事件，其法律依据均是《民用航空法》第58条：禁止在依法划定的民用机场范围内和按照国家规定划定的机场净空保护区域内从事包括“饲养、放飞影响飞行安全的鸟类动物和其他物体”在内的活动。

中国政法大学航空与空间法研究中心研究员张起淮向澎湃新闻分析，从无人机违法违规飞行屡禁不止的现象可以看出，立法仍然滞后于无人机市场快速发展的现实需要，无法对无人机层出不穷的问题对症下药。

张起淮解释，目前，我国对无人机飞行活动进行规制和约束的主要依据是《民用航空法》、《刑法》、《通用航空飞行管制条例》、《通用航空飞行任务审批与管理规定》、《民用无人机驾驶员管理规定》、《民用无人驾驶航空器系统空中交通管理办法》等法律法规和规范性文件。

但其中，由民航局发布的《民用无人机驾驶员管理规定》、《民用无人驾驶航空器系统空中交通管理办法》等行业规范性文件，尚不能对无人机的适航、审批、操纵、运行等环节作出切实有效的指引。

因此，“不仅现行的法律法规、管理文件需要贯彻执行，与法律法规相配套的实施细则和操作规程也亟待出台。”张起淮表示。

此外，中国民航大学经济与管理学院教授李晓津分析道，当前的无人机监管空白的一个症结在于，低空空域的主要管理权仍在空军，而民航部门更多的是属于配合部门。

李晓津认为，应尽快由国家层面进行明确，敲定无人机等低空空域飞行管理部门，并牵头相关部门来进行管理、出台相关细则，尽早填补目前监管空白。

这并不容易。张起淮律师分析称，由于无人机应用广泛、品类繁多，如果要对无人机进行系统、全面地规范涉及到技术研发、生产制造、适航审批、市场准入、安全运行、监督管理等多个环节，联动研发机构、生产企业、工信部门、空管部门、科技部门、公安部门、商务部门、海关、国防、民航、立法等诸多单位和主管部门，这些都是针对无人机专门立法可能面临的困难。

澎湃新闻注意到，今年全国两会中已有人大代表提出建议。

其中，全国人大代表、吉祥航空有限公司董事长王均金提出了《关于加强民用无人机产业管理 维护民航运营环境安全的建议》，强调从国家标准、责任追究、实名制管理、加强监管等方面加强民用无人机产业管理，维护民航运行环境安全。

资深玩家：无人机应分级管理

可以说，除了现有法律规定的净空区域或其他敏感区域外，当前未有法律法规对无人机飞行进行监管，仍仅靠操纵人员的自觉性和生产商技术约束。

国内知名的资深无人机玩家陈章表示，目前大多数消费者购买的品牌无人机，大疆、小米等占市场份额较高的生产商均从技术角度设置了禁飞区，“除了个别人去进行破解，绝大多数消费级无人机都无法在禁飞区内起飞。”

在消费级无人机市场占有绝对领先份额的大疆创新，此前也回复澎湃新闻称，该公司此前3年内销售的产品在禁飞区内无法起飞和飞入，在限飞区内飞行高度严格限制，从而不可能出现在违规位置。

该公司还称，已根据国际民航组织相关规章，升级了机场多边形禁飞区和限飞区，在国内多个枢纽机场进行了实际验证测试，最大限度保障了航班的运行安全。

对于大疆自行设置的“禁飞区”，陈章分析认为，生产商在产品中设置禁飞区仅出于公司自律和对未来发展的考虑，“一旦大疆的产品出事，可能会遭到主管部门惩罚，影响公司的发展。”

除此之外，仍有数千家规模较小的无人机生产商并未明确在产品中设置禁飞区。

因此，一方面仅靠生产商的自律仍不够，另一方面，陈章还认为，在希望国家尽快出台权威细则对无人机飞行进行监管的同时，相关部门也应对无人机进行分级管理，“这点上，民航局发布的规范性文件也明确了条件，对符合条件范围内的无人机飞行仍宽松管理。”

据了解，根据民航局《民用无人驾驶航空器系统驾驶员管理暂行规定》，包括7kg以内无人机如在视距内运行（即无人机驾驶员或无人机观测员与无人机保持直接目视视觉接触的操作方式航空器处于驾驶员或观测员目视视距内半径500米内运行、相对高度低于 120米的区域内），均由无人机系统驾驶员自行负责，无须证照管理。

此外，陈章还表示，目前透露出的信息中，能由民航机长通过目视发现的无人机，长度应该大于1米，应该也不属于家庭消费级无人机。

对此，澎湃新闻向民航西南管理局进行求证，相关人员表示，因尚未抓到涉事无人机和操纵者，目前仍无法对无人机类型定性。

不过，民航西南管理局通用航空处处长赖文强也建议，在机场净空区以外的其他范围，应该划定一定区域给无人机爱好者进行飞行，“目前相关政策仍在推进中，只是暂时还未有明确法规出台。”

无人机监管成世界级难题

不仅在中国，无人机扰航或侵犯公民隐私等事件在世界各国屡有发生，多个国家也在探索如何有效监管。

张起淮介绍了几个国家或地区已出台的针对无人机的法规。

2016年，欧洲航空安全局出台了关于无人机驾驶的具体制度，为制造商和运营商制定了系列规定。

同时，欧盟通过了对通用航空立法的复审，创造了第一个无人机驾驶章程。

2010年，英国民航局首次制定英国空域无人机系统操作指引。

2016年，英国民航局对该操作指引作出修改，以确保消费者能够更安全、合法地使用无人机。

日本政府于2015年12月修改法律，禁止无人机在人口密集的地区、机场附近、敏感地区、体育场等人口密集建筑上空飞行，禁止无人机在夜间飞行。并且，日本预计将在2018年前，针对操作人员和研究人员难以到达的地区，确定一套无人机飞行许可标准。