城市权｜公共投资不是彩票，墨西哥城用法律维护“城市权”

2017年2月，墨西哥城成为了世界上少数几座拥有自己“宪则”（constitution）的城市。而墨西哥城的宪则直接引用了去年联合国基多大会上通过的《新城市议程》（New Urban Agenda）中的“城市权”（right to the city）。

《新城市议程》是一项全球性的战略，旨在探索能够在未来20年里，指导可持续城市发展的方针。墨西哥在制订议程的过程中起了关键作用，是“城市权”的一个重要支持方。“城市权”是一个试金石般的积极理念，它的目标是确保城市会保护自己的弱势社区。

比如说，“城市权”要求城市官员去研究，那些造成贫困社区流离失所的重大城市项目有哪些影响。“城市权”要求，这些社区被重新安置后，不会延续甚至恶化，之前在经济、社会与空间上的边缘状态。

新的墨西哥城宪则（The new constitution）在2月5日正式通过，成为寥寥几部保证一套复杂的城市权的法律文件，即便国际法也还没有承认《新城市议程》。墨西哥城宪则声明：“城市权是集体的权利，包括了保证人权、城市的社会功能和城市的民主管理的充分落实，还保证区域公正、社会包容和市民参与下的公共产品的公平分配。”

“城市的社会功能”这个概念在拉丁美洲深入人心，是指土地的私人所有者应当让整个城市的居民获益。

溢价回收

至少在表面上，“城市权”显然是一套影响巨大的话语。然而要真正落实这些承诺，不免需要寻找新的资金。就这点而言，墨西哥城宪则才走了一半的路。

墨西哥城市政府并非没有做过尝试。几个月来，市政府的官员一直在争论是否以及如何将宪则落实到集资的关键方法：土地溢价回收（land-value capture）。这套方法在拉美和欧洲其他地方都有过成功的应用，使市政府能够征收一定比例的从城市建设的公共投资（如公园、公共交通、水处理和下水道等等）中衍生的不动产收益。

尽管这个方案获得了强力的政治支持，然而由于地产行业的大量游说，终究还是失败了。墨西哥革命制度党和国家行动党的代表是议会中的反对方，他们反对这套机制。

这个方案还成为了Change.org平台（编者注：Change.org是一家创立于2007年的社会公益请愿网站）的一个主题。一条支持方案的帖子说：“今天，公共投资并没有让所有人都平等地获益。我们像是负担了一种政府摊派的彩票：土地使用性质的改变和建设密度的增加只不过让少数人得到了最大的蛋糕。”还有一条请愿说：“一般人只能在边缘地区的一小栋公寓房里艰难度日。随着土地价值的升高，在不影响房地产市场价格的条件下，更正这些不公平是有可能的。”

同时，一条标题是“和墨西哥城私有地产说再见”的反对土地溢价回收的请愿质问：“我们作为居住在这些地区的市民，为什么没有分享这些溢价的权利？何况，既然我们社区的城市工程已经有了其他税收的资金支持，墨西哥城宪则应当删除回收公共管理的土地溢价这个建议。”这条请愿获得了超过8万人的支持。

细节的补充

无论如何，最终墨西哥城宪则还是纳入了一些积极的财政步骤。这个将在2018年9月生效的文件规定：不动产的所有者将有义务支付一定金额用来缓解环境问题，以及宪则定义的“城市效应”（urban impacts）。这些资金也将用于城市发展和改善的项目，尤其是道路、水利基建和公共空间相关的项目。

原文这样规定：“为了城市设施、道路、水利基建和公共空间的发展和改善，法律应当确立不动产所有者支付金钱补偿，来缓解环境和城市效应的问题。”

除了这些步骤，其他内容都没有落地。比如说宪则并没有“城市效应”的明确定义--如此重要的概念还有待未来的决策过程。立法者还要确定一套这些新的准则，来确定收益如何使用。宪则规定：“法律应当在公平、透明和问责的条件下，建立地区收益的使用准则和标准。”

即便阐明了这些条款，很多人依然预见了会浮现出的一些结构性障碍。墨西哥城城市发展委员会的主席恩利克·普罗文西奥（Enrique Provencio）协助了新宪则的制订，他认为墨西哥城若要启用新条款，那就需要提高城市的税收能力和预算执行水平。

他向Citiscope表示，“我们需要升级法律框架来配合宪则。通过后的‘城市权’提出了一种更加积极的财政方案。墨西哥城需要更好的税收政策，需要更有效地减少逃税和瞒税的措施。”

近些年，墨西哥城采取了一系列财政手段来筹集资金。去年12月城市议会通过了新的住宅法，就包括了恢复部分土地收益的条款。此外，城市的新税收法规根据不动产所有者的土地价值，提高了4%-10%的不动产税。

以上两项都是《新城市议程》建议的条款。的确，墨西哥城宪则的大量内容直接挪用自《新城市议程》在城市发展、城市分区、住宅和人居的社会建设方面的条文。

在墨西哥中央政府迟迟没有落实《新城市议程》的背景下，先行采取行动的墨西哥城格外让人注目。为了联合国“人居三”大会而成立的全国委员会还没有落实《新城市议程》的动静，甚至墨西哥参议院还没有正式通过《新城市议程》。

征税问题

墨西哥城热衷于土地溢价回收和“城市权”的新条款，与近几年墨西哥城的土地价值的大幅增长有关。

一方面，去年12月墨西哥城已经开始提高不动产税。另一方面，在全国层面上墨西哥仍然只征收0.3%左右的不动产税--这是经合组织的发达国家中最低的不动产税率。

同时，墨西哥城贡献了墨西哥全国30%的不动产税基。2016年，城市行政部门征收了价值6亿美元的不动产税，由于税率的升高，比上一年度猛增了7%的税收。墨西哥其它城市近年来也经历了土地价值的陡升。根据世界银行的报告，这些城市里中最贫困的人被强制缴纳的不动产税远多于富人。

城市学家西尔维娅·梅伊娅（Silvia Mejía）认为，“将要引入的财政机制是可变的。这套机制应该保证公共空间的可达性和高质量的公共交通。在有这些设施的地方，必须提高不动产税，只有这样墨西哥城才能再度利用这些地方增长的价值。”

梅伊娅是墨西哥联合国人居大会的顾问，她坚持用土地溢价回收这类手段来支持像墨西哥城这类大都市的城市改善。这座900万人口的巨型城市对于水、公共交通和垃圾管理等等都有巨大的需求。

梅伊娅说，“这个概念很新颖，尽管在欧洲和纽约早已被采纳。它能保证城市改善的资金。既然市民需要有质量的公共空间，他们就应该做出贡献--因为城市给我们提供了便利。如果我们需要有质量的服务，我们就应该明白这些需要资金。”

恩利克·奥尔提斯（Enrique Ortiz）是推动土地溢价回收税纳入城市宪则的一位关键人物。“重大的城市发展会有影响公共服务的效应，城市扩张了，水务和垃圾处理也要随之跟上。穷人流离失所，他们需要得到有尊严的重新安置，而不是被排挤到城市边缘。这一切都需要成本，土地溢价回收就是为了这个而设计的。”

奥尔提斯是人居国际联合会（the Habitat International Coalition）的拉美项目协调员，他认为土地溢价回收的概念能造福一个密集型城市，不会遗漏某些社会人群。但如果没有相应的土地政策，土地溢价回收这样的措施就很难收集到资金。

定义“城市效应”

墨西哥城宪则创造了两套机制来推行关键的“城市效应”条款：“民主计划和前进计划研究所”（Institute of Democratic Planning and Forward Planning）和“城市分区总体规划”（General Programme of Zoning）。一旦两个机构组建完毕开始运作，将运行15年，机构每5年会更新一次计划内容。

最终这两个机构将肩负重大的责任。比如说，研究所和分区规划将定义允许建设和不允许建设的生态区域。它们也将成为负责计算墨西哥城不动产税和城市效应的主要机构。

一个由市长和五个内阁代表、七位市民代表组成的监管委员会将监管研究所。目前，由墨西哥城市议会来审批新的规划法令，最快在2019年中，研究所就可以开始运行了。

此后，研究所的一项关键职责就是建立一套量化系统，来保证城市宪则承诺的新权利。这些指标将用于年度预算的制订，也是监管的依据。

研究所的成员也负责设计“城市分区总体规划”，预计这将是官方管理城市转型，强化“社会功能”的技术工具。总体规划将在2021年生效，将协调政府部门、社区委员会和市民的意见进行设计。

尽管离这些机构的设立还有年头，各种NGO组织已经开始制订各种使用这些征税机制增收利润的计划。比如说，有几个组织正在推动设立一个特别基金，用于支持交通、公共空间、住房和其他城市设施的改善。

梅伊娅认为，这类计划是帮助城市改善的有趣方式，尤其是运作专项拨款项目时，这种计划的用途很大。她说，“如果这些资源有了标记，我们就能清楚它们的去向，这对人民有益，也让流程可靠。目前我们征收的不动产税还微不足道，所以必须进行修正，让人们缴纳他们应该缴纳的税收。”

她还建议了其他备选的机制：比如征收空地税。“闲置空地促使了投机，这也是一个重要的征税目标。”

滞后的公共集资

以上这一切都发生在墨西哥城的公共投资集资十分滞后的背景上。

普罗文西奥说，“资金必须定向支持那些能够提供最大效益的服务，比如公共空间、出行和交通。墨西哥城的不动产税很低，很不充足。人民需要为公共服务支付更多的钱。”

奥尔提斯则认为问题并非是缺乏资源。“现在我们支付的土地税资金是为了城市的维护服务，而不是为了城市的巨大发展，也不是为了向贫困人群提供便宜的土地。”他说。

奥尔提斯认为重要的事情是如何分配资源。城市应该优先对居民的需求进行投资，尤其是最弱势的居民。“那些最富有的人应该缴纳最多，而地产投机者首当其冲。”

（本文编译自citiscope）