欧非峰会落幕：欧盟给非洲带去的是“平等”还是新一轮殖民？

2019年12月，欧盟委员会主席冯德莱恩上任伊始的外访首秀是到访埃塞俄比亚首都亚的斯亚贝巴，那里是非洲联盟总部所在。从欧盟角度而言，这象征它对非洲加倍的“关爱”，但对非洲而言，来自欧盟的“关爱”也许要付出不可预知的代价。

时光飞逝。2022年2月17日-18日，欧盟与非盟及其成员国（布基纳法索、几内亚、马里和苏丹除外）举行了第六届欧非峰会。这一原本2020年就要举行的会议，因新冠疫情和非洲的质疑而被两次推迟。该峰会将2007年所确立的建立欧非“平等伙伴关系”的誓言推向了新高潮，难道欧非真要进入坚不可摧的永久性“蜜月期”了？

并非如此——冯德莱恩最早对非洲的访问并不出自对非洲的爱，而此次双边峰会也不能建立起欧非真正平等的伙伴关系。欧盟对非洲的重视旨在加紧控制非洲、确立地缘政治优势和赢得与其他国际行为体在非洲的竞争。

当地时间2022年2月17日，比利时布鲁塞尔，第六届欧盟-非洲首脑会议举行。本文图片 人民视觉

欧盟正急剧调整它的非洲政策

从这次欧非峰会来看，主要议题涉及提供几项一揽子对非支持，以加强非洲的健康、教育和地区稳定，聚焦于气候变化与能源转型、非洲数字发展、互联互通和基础设施建设、以及移民和疫苗问题。尤其令人瞩目的是，在会后发布的“2030联合愿景”中，欧盟承诺为非洲提供1500亿欧元资金以支持实现欧盟在非洲“门户计划”。

尽管“联合愿景”中的倡议和计划激动人心，就好似欧盟会化身上帝即将为非洲带去美妙的福音，但非洲人的关切却消散在空中，无影无踪。非洲人在乎的工业化、粮食安全、泛非一体化进程等等，欧洲人并不在乎；非洲人期待的新冠疫苗知识产权豁免、在国际货币基金组织（IMF）的特别提款权重组，欧洲无人理睬。

从2007年欧非里斯本峰会确立要建立双方平等伙伴关系，以摆脱所谓“援助者-受捐者”这种不平等关系以来，欧盟一直在这冠冕堂皇的名义下调整着非洲政策，尤其体现为将欧非经贸关系置于所谓“经济伙伴关系协定”（EPA）之下。

这一调整顺应了世贸组织（WTO）有关“非互惠”贸易非法而需做出改变的要求。在欧盟2021年4月签署“后科托努协定”之前，欧非经贸关系按欧盟与非加太国家集团（ACP，即非洲、加勒比和太平洋国家集团）2000年所签署的“科托努协定”运作，但“科托努协定”所规定的欧非经贸关系的非互惠性，使欧盟商品进入非洲受关税控制，而非洲“除武器外”的商品大部分可免税或优惠进入欧洲。这种“不平等”模式在“后科托努协定”中得以修正，以欧盟与非洲间的“经济伙伴关系协定”所取代。

根据欧非“经济伙伴关系协定”规定，80%的欧盟商品（主要是非农产品），非洲商品（除武器外）能彼此进入对方市场。不过非洲不同国家和地区经济一体化组织对欧非“经贸伙伴关系协定”存在立场差异，有非洲国家高度质疑该协定对非洲和本国负面影响。这使原定2008年完成谈判的协定至今没有获得全面签署。基于权宜，欧盟单独与一些非洲地区经济一体化组织及部分成员国签署了协定。

对非洲而言，欧盟正试图将“经济伙伴关系协定”加到非洲国家身上，而这一协定确实对许多非洲国家具有特别的诱惑：在“后科托努时代”能继续获得稳定的欧洲出口市场，获得来自欧洲更多的投资，以及获得新的发展援助。但不利的方面，或许才是欧盟的真正意图。

非洲被欧洲重新殖民的风险在上升

在欧非“平等”伙伴关系的建构过程中，非洲实质上并没有获得更多来自欧洲的“平等”对待，相反，欧盟表面上的善意掩盖了非洲可能被欧洲重新殖民的风险。

第一，在形式上，欧盟没有“平等”对待非洲。欧非间大多数倡议、声明和协定出自欧盟而不是非洲。欧盟将“经济伙伴关系协定”等双边文件拟好然后交给非洲，作为双方讨论的文本；欧盟在“后科托努协定”中设定要与非洲开展合作的具体领域，从气候变化、新能源开发到移民控制，但非洲人的关注没有成为双方讨论的焦点，甚至提出要改变欧非“援助者-受捐者”不平等关系向“平等”关系转变的倡议也是欧盟“良心发现”。因此，所谓的“平等”倡议都出自欧盟而不是非洲，非洲在欧非关系议程设置上没有“平等”地位。

第二，在精神上，欧盟没有“平等”看待非洲。从“科托努协定”开始，欧非关系就被置于某种政治价值观框架之内，这意味着民主、人权、法制和良治等欧洲价值观通通都被写进欧非共同文件中，“后科托努协定”强化了这种所谓政治价值“共识”，这意味着欧洲价值观被强行转化为了非洲人必须认同的价值观。实际上，在“后科托努协定”谈判中，非洲对于一些特定价值观，包括生殖健康、社会性别角色确定、特殊性向的宽容方面存在异议，但这不妨碍欧洲人强行要非洲认同的事实。如果真的“平等”，为何欧洲不将“部族主义”或其他非洲价值观置于共同文件中并让欧洲人遵守？显然，欧盟也不会允许“欧洲发展基金”对非洲的援助忽视对欧洲价值观的推广。在精神层面，非洲人并没有获得欧洲平等相待。

第三，在实质上，非洲经济发展可能面临对欧洲依赖加强的巨大风险。在“经济伙伴关系协定”安排下，非洲将受到多层影响：一是非洲工业化发展更加艰难。在“互惠”条件下，欧洲具有高度竞争力的制成品会涌入非洲，冲击孱弱的非洲基础工业。欧盟对非洲绿色发展的强调和“关心”，将限制非洲工业发展潜能，尽管非洲首先需要减少全球气变带来的损害，而非控制碳排放。二是将不利非洲一体化发展。遑论目前“经济伙伴关系协定”的谈判和签署是与非洲不同区域的经济一体化组织完成的，其双边贸易会冲击非洲内部贸易自由化进展。2019年，非洲人推出了“非洲大陆自贸协定”（AfCFTA），旨在促进目前自由化程度较低的非洲内部贸易，但在欧非高度自由化的“经济伙伴关系协定”下，非洲内部贸易将受到严重阻滞。三是损害非洲的经济开放。欧盟对产品“原产地”的严格限制，使非洲以第三方原料进行加工后的产品输往欧洲变得十分困难，这将限制非洲与第三方合作，并破坏“南南合作”潜力。而“最惠国”待遇条款又会阻碍非洲与美国、中国等国家开展潜在的自贸协定谈判。四是造成非洲单一经济发展和农业止步不前。在工业化尚未起步前，非洲只能依赖优势农产品和矿石原料对欧出口发展经济，最终延续“单一原料出口-制成品进口”的殖民模式。而欧盟誓不改变对本地区农业的高额补贴会继续冲击非洲农业发展，使生活在富饶土地上的非洲人持续仰赖欧洲赐予活命的口粮。五是欧非自由贸易将急剧减少非洲国家财政收入，降低这些国家的公共行政能力和本就稀缺的社会福利，并加深对欧盟的援助依赖。

法国总统马克龙欢迎尼日利亚总统布哈里（左）。

“帝国旧梦”与日益觉醒的非洲

1960年代，加纳总统恩克鲁马深刻指出，非洲正遭受欧洲宗主国新殖民主义统治，依靠经济而不是主权剥夺来继续剥削非洲。他将这种新殖民主义视作帝国主义的最后阶段。在完成去殖民化大约70年后的今天，欧盟正重新加强非洲对自己的经济依赖及对其各领域的控制，这意味着欧洲对非洲的新殖民主义控制进入了加速、加深的新阶段。除上述经济控制和剥削外，欧盟和成员国在政治（依靠援助附加条款）、军事（依靠直接军事控制，如在萨赫勒地区）、金融（比如西非金融共同体法郎）和文化（后殖民主义文化渗透）上的控制也丝毫没有放松。

因此，欧盟以所谓“平等伙伴关系”的美丽烟幕掩盖着它对非洲新殖民主义的本质，欧盟对非洲的关系并不指向非洲人的命运，也不是“帝国责任”这类自我标榜的良心发现，而是将非洲视作开展全球地缘政治竞争的舞台和利用对象，它将加强对非洲控制，将其变为欧盟永不褪色的势力范围，这是欧盟真正重视非洲的目的所在。

但时代在发生变化。欧盟殖民主义和帝国式旧梦在非洲日益觉醒下难以成真，非洲人对“经济伙伴关系协定”的广泛质疑、开展内部自由化的雄心壮志、对欧盟意图的高度警惕会让他们在抵抗欧洲新殖民主义侵蚀时变得比任何时候都更为勇敢。

（简军波，复旦大学中欧关系研究中心副主任、副教授）