无人机实名制明确制造商责任，专家：根治黑飞还需要多方协同

5月16日，民航局在其例行新闻发布会上公布，自6月1日起，将对重量250克（含）以上的无人机实施登记注册，无人机监管有了实质性的进展。

5月17日，中国民航网公布《民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定》（下称“《规定》”），对实名制登记进行了详细地解释。

澎湃新闻（www.thepaper.cn）发现，该《规定》不仅对民用无人机定义进行了解释，在具体职责上，要求民用无人机制造商在“无人机实名登记系统”中填报其产品的名称、型号、最大起飞重量无人机购买者姓名和移动电话等信息；在产品外包装明显位置和产品说明书中，提醒拥有者在系统中进行实名登记，并做警示等。

当日，民航局一位负责“无人机实名登记系统”的人士向澎湃新闻表示，系统页面将于5月18日正式上线。对于能否有效覆盖无人机数量，该人员表示，目前仅是民航局层面的一个举措，其他监管工作也仍在推进中。

中国政法大学航空与空间法研究中心研究员张起淮向澎湃新闻分析说，启动无人机实名登记新举措，是无人机监管工作的进步，标志着我国对无人机的管理上升到一个新的高度，值得赞许。

但张起淮也表示，无人机的监管不能仅靠实名制“单兵作战”，从根本上遏制无人机“黑飞”也不可能一蹴而就，还要明确研发和生产企业的责任，规范市场采购活动，落实监管部门的职责，完善行业立法，提高安全意识和法律素养等。

250克标准或参考美国标准

《规定》中明确，实名制登记的适用范围为“最大起飞重量为250克以上（含250克）的民用无人机”。

对此，中国航空器拥有者及驾驶员协会执行秘书长柯玉宝解释称，250克的标准应该是参照了美国联邦航空管理局（FAA）发布的无人机监管条规。

柯玉宝称，美国在制定这一标准前进行了一系列实验，在不同起飞重量情况下测定无人机飞行速度等相关因素，最终确定了250g的标准重量。

据悉，2015年12月，FAA开始要求0.55磅（250g）至55磅（25千克）之间的无人机用户进行注册，注册费用5美元。

值得注意的是，根据FAA的规定，如果不注册，无人机用户可能会面临严厉的处罚，民事处罚金额可能高达27500美元。

而上述由民航局适航司发布的《规定》则指出：对于在2017年8月31日后未进行实名登记和粘贴登记标志的民用无人机用户，其行为将被视为违反法规的非法行为，其无人机的使用将受影响，监管主管部门将按照相关规定进行处罚。

相比于FAA相关规定，民航局此项实名制登记的直接约束力仍有限。

张起淮认为，科学的监管规定需要与上位法相结合，我国现行法律体系中缺乏针对无人机的专项立法，“刑法没有对‘黑飞’行为作出具体规定，民用航空法也没有对无人机及其飞行活动予以规范，行业规范性文件中也缺乏有效制约，立法滞后于无人机市场快速发展的现实需要。”

民航局：无人机管理是系统工程

当前，我国无人机种类繁多，飞行器、操作者等管理工作涉及多个部门，也尚未针对专项立法，甚至呈现出监管真空的状态。

5月16日，在民航局的新闻发布会上，民航局空管行业管理办公室副主任张瑞庆在针对无人机管理的讲话中提到，无人机管理确实是一个系统工程，无人机之所以难，一个重要原因就是它的社会属性特定突出。

“过去我们从事航空业的基本都是以单位、部门、行业等团体构成。而无人机个体的现象突出。所以，单靠一个行业、一个部委、一个单位，很难有效地进行管理，必须协同发力。”张瑞庆称。

张瑞庆提及，民航局积极参与空管委办公室无人驾驶航空器部际联席工作机制，承担民用无人机登记注册、适航管理、操控人员管理、运行管理等方面的职责。在局内，也建立了无人机专项工作机制，由分管局领导分工负责，总工程师牵头，相关部门参与，协调调研相关工作。

事实上，仅仅是民航和空管委联席工作似乎还不够，“对无人机进行系统、全面地规范涉及到技术研发、生产制造、适航审批、市场准入、安全运行、监督管理等多个环节，联动研发机构、生产企业、工信部门、空管部门、科技部门、公安部门、商务部门、海关、国防、民航、立法等诸多单位和主管部门。”一名长期关注无人机行业的人士分析称。

此外，一名曾参与空管委内部会议的业内人士还向澎湃新闻透露，曾有已向空管委申报空域的无人机，在飞行时遭遇公安部门的制止，“宣传很重要，甚至一线执法人员都对具体情况不了解。”