油气体制改革方案出台：推进国有大型油气企业干线管道独立

酝酿长达数年的油气体制改革方案终于出炉。据新华社5月21日晚间消息，近日，中共中央、国务院印发了《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》（下称《意见》），明确了深化石油天然气体制改革的指导思想、基本原则、总体思路和主要任务。电力改革和油气改革是当前能源改革中最“难啃”的两块硬骨头。自2015年3月新一轮电改方案下发后，油气改革方案何时出台及所涉内容愈加成为能源行业关注的焦点。

值得注意的是，《意见》明确提出，在保护性开发的前提下，允许符合准入要求并获得资质的市场主体参与常规油气勘查开采，逐步形成以大型国有油气公司为主导、多种经济成分共同参与的勘查开采体系。此外，分步推进国有大型油气企业干线管道独立，实现管输和销售分开。完善油气管网公平接入机制，油气干线管道、省内和省际管网均向第三方市场主体公平开放。这意味着，业内颇具争议、遭到大型油气央企抵制的管道独立开弓没有回头箭。

业内分析人士对澎湃新闻（www.thepaper.cn）表示，从目前已经公开的《意见》内容表述来看，市场开放的认识得到统一，但依然缺乏具体的实施细则和时间表。未来有哪些具体规则需要改、如何改，政策层面尚不明确。

分步推进国有大型油气企业干线管道独立，实现管输和销售分开

《意见》强调，深化石油天然气体制改革要坚持问题导向和市场化方向，体现能源商品属性；坚持底线思维，保障国家能源安全；坚持严格管理，确保产业链各环节安全；坚持惠民利民，确保油气供应稳定可靠；坚持科学监管，更好发挥政府作用；坚持节能环保，促进油气资源高效利用。

据澎湃新闻了解，油气体制改革自2014年起便开始酝酿，2015年年底才最终成稿上报，此后几易其稿。官方文件中，油气体制改革屡屡与电力体制改革被同时提及。

今年的政府工作报告明确提出，深化混合所有制改革，在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等领域迈出实质性步伐。抓好电力和石油天然气体制改革，开放竞争性业务。今年4月，经李克强总理签批，国务院批转了国家发改委《关于2017年深化经济体制改革重点工作的意见》，其中提及，加大电力、油气等重点行业改革力度。

油气与电力体制改革之所以是能源改革的“深水区”，是由于这两个领域长期存在行政垄断，一旦动刀，牵一发而动全身。由于种种原因，中国油气行业形成了上下游一体化的国家公司经营模式。此外，现行的以国家定价为主的定价机制，无法准确反映国内市场的真实供求关系与成本变化。

以垄断程度最高的上游环节为例，一直以来，国内具有探矿权和采矿权资质的企业只有中石油、中石化、中海油和延长石油，“占地盘”、“圈而不探”现象突出。

从《意见》来看，上游领域改革是此次油气体制改革的核心内容之一。《意见》部署的八大重点改革任务中，第一点便提及：完善并有序放开油气勘查开采体制，提升资源接续保障能力。实行勘查区块竞争出让制度和更加严格的区块退出机制，加强安全、环保等资质管理，在保护性开发的前提下，允许符合准入要求并获得资质的市场主体参与常规油气勘查开采，逐步形成以大型国有油气公司为主导、多种经济成分共同参与的勘查开采体系。

油气管网独立是此轮油气改革的重头戏。长久以来，业内对于改革的共识是，中游必须首先实现管网独立，否则市场化缺乏必要基石。数据显示，中国油气管道总里程已达12万公里，主干油气网处于中石油、中石化、中海油被高度垄断经营。其中，中石油运营着全国约70％的原油管道及约90％的天然气管道。

《意见》明确，改革油气管网运营机制，提升集约输送和公平服务能力。分步推进国有大型油气企业干线管道独立，实现管输和销售分开。完善油气管网公平接入机制，油气干线管道、省内和省际管网均向第三方市场主体公平开放。

下游环节，《意见》提出，深化下游竞争性环节改革，提升优质油气产品生产供应能力。制定更加严格的质量、安全、环保和能耗等方面技术标准，完善油气加工环节准入和淘汰机制。提高国内原油深加工水平，保护和培育先进产能，加快淘汰落后产能。加大天然气下游市场开发培育力度，促进天然气配售环节公平竞争。

上述几点意见，均为长期以来市场改革呼声较高的领域。中国石油经济技术研究院发展战略研究所研究员张卫忠表示，近年来，推进干线管道独立、管输和销售分离、民营企业公平接入等呼声很高，此次《意见》也明确了这一改革方向。《意见》提出分步推进国有大型油气企业干线管道独立，这是比较稳妥的，符合当前中国油气行业的实际。

但亦有市场人士对澎湃新闻提出担忧，“《意见》给人的总体感觉是紧迫性不强，市场在具体运营过程中仍然需要继续摸索。个人感觉，在地炼的进口原油管理政策之后，就没有再看到令人眼前一亮的政策落地了。”

完善成品油价格形成机制，发挥市场决定价格的作用

在定价机制上，《意见》提出，改革油气产品定价机制，有效释放竞争性环节市场活力。完善成品油价格形成机制，发挥市场决定价格的作用，保留政府在价格异常波动时的调控权。推进非居民用气价格市场化，进一步完善居民用气定价机制。依法合规加快油气交易平台建设，鼓励符合资质的市场主体参与交易，通过市场竞争形成价格。加强管道运输成本和价格监管，按照准许成本加合理收益原则，科学制定管道运输价格。

但具体到现有的成品油定价机制存在哪些不足、须从哪些方面着手完善，《意见》的现有公开资料并未披露。

完善油气储备体系，提升油气战略安全保障供应能力。建立完善政府储备、企业社会责任储备和企业生产经营库存有机结合、互为补充的储备体系。完善储备设施投资和运营机制，加大政府投资力度，鼓励社会资本参与储备设施投资运营。建立天然气调峰政策和分级储备调峰机制。明确政府、供气企业、管道企业、城市燃气公司和大用户的储备调峰责任与义务，供气企业和管道企业承担季节调峰责任和应急责任，地方政府负责协调落实日调峰责任主体，鼓励供气企业、管道企业、城市燃气公司和大用户在天然气购销合同中协商约定日调峰供气责任。

今年全国两会期间，国家发改委副主任、国家能源局局长努尔·白克力在接受媒体采访时曾透露，油气体制改革方案发布实施后，国家发改委和国家能源局将研究制定勘探开采、管网运营等方面配套文件，以及综合改革试点方案和专项改革实施方案，积极稳妥开展试点工作。