中美智库研究报告①｜两国应根据新现实制订新的共同准则

2017年1月，唐纳德·特朗普正式就任第45届美国总统,组成新一届政府。美国共和党政府产生的同时, 共和党在国会参、众两院也占据多数。中国共产党第十九次全国代表大会将于 2017年下半年召开,这次会议对于未来一个时期中国的国家发展走向具有至关重要的意义。在两国领导层不久将出现人事变动并对各自内政外交政策进行调整之际,我们期待中美关系不因两国国内政治的变动而出现严重颠簸,双方关系能在新的起点上取得积极进展。

近年来,中美关系总体稳定、日益复杂,两国合作与竞争都在上升。与此同时,中美两国战略思想界再度掀起对中美关系的大辩论,相对悲观的论调在两国均似乎更有市场。两国战略界人士都感到,在国际秩序面临更大挑战的背景下,中美关系正处于冷战后新一轮的重大转型之中,既有老麻烦也有新挑战,双方领导层需要高度重视中美彼此战略误判、两国关系“战略漂移”会带来的巨大风险和代价。

实际上,过去几年来,中美关系在很多方面都取得了积极进展。两国高层交往频密,战略沟通的意识强化,规避危机的能力和经验增多。中美经贸合作向前推进,有望互为最大贸易伙伴,中国企业在美投资增长迅速。双方在南海争端、网络安全等问题上互有妥协,尽力 “止损”。两军关系成熟度上升,成为中美关系新亮点。中美在气候变化等全球治理问题上的合作实现突破, 协调应对伊朗核、朝核等国际安全热点。两国人文交流持续扩大,教育、地方交往等更趋密切。

2017年4月,中国国家主席习近平与特朗普总统在美国佛罗里达州海湖庄园举行首次会晤。习近平强调,“合作是中美两国唯一正确的选择”,“我们有一千条理由把中美关系搞好,没有一条理由把中美关系搞坏”。特朗普表示,美中两国作为世界大国责任重大,此次会晤取得重要、丰硕成果,有力推动了美中关系向前发展。尽管如此,仍有分析人士指出,坚持“美国优先” 理念的特朗普政府将深刻地调整美国对华政策,包括在贸易和人民币等议题上对中国采取强硬做法,继续强化美国在亚太地区的军事力量建设,在南海、朝核问题等方面增大对中国的压力。

显然, 中美关系在变得越发复杂的同时, 其风险也在上升,各方面对中美关系的看法也存在很多分歧。无论如何,本报告坚信,保持中美关系的稳定对两国民众的福祉乃至整个世界的和平与繁荣至关重要。本报告希望能为两国民众和决策者就中美关系提供平衡和全面的分析, 这项研究基于中美两国战略界人士的深度交流和合作。本报告力图梳理中美双方对彼此的最主要政策关切,阐明两国各自在内外政策上的调整和变化,找出中美之间的分歧和冲突领域, 并努力寻求促进中美关系稳定和健康发展之道。

一  中美关系处于重要转型阶段

中美关系正在经历过去三十多年来最深层次转型,两国对彼此的能力、意图和动向都难以做出明确判断,由此带来巨大的不适应和不确定感。中美关系进入一种合作与竞争同时增强的 “新常态”,而分歧与竞争的一面更受两国国内公众和国际社会的关注。人们过去常常讲, “中美关系好也好不到哪里,坏也坏不到哪去”;现如今,“中美对抗可以坏大事,合作可以成大事”。中美关系的深刻转型,主要源于以下几个方面。

第一, 中国和美国各自内外政策都出现了重要变化。就中国而言,在以习近平同志为核心的中国共产党领导下，为实现中华民族伟大复兴的中国梦,中国正在开启新一轮改革进程,其艰巨程度不容低估。此外, 中国GDP总量已突破10万亿美元，经济增长对世界经济的贡献率在25%以上,已经成为世界上120多个国家的最大贸易伙伴。中国实现了初步的崛起,开始努力从全球的视角审视和推进外交政策,中国的海外利益快速扩展,也要求中国更加主动地参与全球事务,并在世界政治、经济和安全格局中确认自己新的定位。中国希望维护以联合国为核心、以联合国宪章宗旨和原则基础的国际秩序和国际体系。在中国看来, “一带一路”“亚投行”等新举措是对既有国际秩序的补充和完善,而非“另起炉灶”、试图颠覆国际秩序。

美国则面临“让美国重新伟大”的挑战，即便美国国内对于如何实现这一目标存在分歧。美国正致力于推进国内经济社会发展的变革,包括重塑制造业优势、减少财政赤字、调整移民政策、扩大医疗保险覆盖面、提高能源效率, 以及加大对教育和基础设施的投入等。美国还需要应对经济不平等加剧、政党政治“极化”、政治体制“失能”等国内挑战,有人担心美国社会中的“裂痕”正在加大。在对外政策上,美国始终没有放弃对“全球领导地位”的追求,并通过维系同盟体系、重塑国际规则、主导国际机制等方式巩固这一地位。美国对使用武力变得更为审慎,更加注重寻求合作伙伴与其分担国际责任。从GDP总量等指标看,中国与美国的力量差距在缩小,目前中国GDP规模相当于美国的约60%,但在军事和软实力等方面与美国差距仍较大。

第二,中美关系所面临的全球环境出现了显著变化,双方围绕国际秩序问题存在较大分歧。应当看到,中美关系中的“规则之争”有所加剧。中国大力推动全球治理和国际体系变革,在政治领域,中国主张“国际关系民主化”。美国则继续鼓吹巩固“自由主义的国际秩序”,推动“世界民主化”,实则坚持具有排他性、“你输我赢”色彩的规则。这两种规则理念之间, 存在着难以逾越的障碍。在经济领域,美国希望全面调整国际贸易规则,强调“买美国货、雇美国人”,针对限制国有企业、提高劳工标准、信息自由流通等制订新的国际规则,对中国加大施压。虽然特朗普政府已经决定退出TPP,但美国将通过双边条约的方式将新的国际规则付诸实施。此外,中美在国际海洋法、网络安全等方面也存在分歧,缺乏在规则上的共识。

当前,世界经济增长速度放缓,全球化仍在前行但势头受挫,特朗普和欧洲的一些政治人士对全球化似乎持消极态度。各国民族主义、保护主义、民粹主义普遍上升,社会分配不公带来贫富差距加大,技术创新增加了失业率,教派族群矛盾突出,难民问题严重,社交媒体发达的同时也加深了社会撕裂,带来对政治精英不满的放大效果。宗教极端主义和暴力恐怖主义的威胁增大,西方国家和伊斯兰世界关系存在很大风险。影响全球安全与稳定的“失序”现象越来越多,迫切需要加强中美等大国协调合作,加强国际秩序建设,促进全球范围的经济繁荣和社会公正。中美面临的共同挑战包括如何阻止大国再次走向集团对抗、如何保障全球基本稳定、如何实现“全球化 2.0”、如何完善“以共同规则为基础”的秩序等。

第三,亚太地区的战略态势正在重塑,这对中美关系产生了重大影响。美国近年来实施“亚太再平衡”的战略调整,增加在中国周边的军事存在和活动,巩固亚太安全同盟体系,高调介入南海争端,部署“萨德”系统。这些举动加深了中国对美国实施对华“遏制”战略的疑虑。中国在亚太地区的外交更为积极主动,通过 “一带一路”等倡议强化影响力,同时坚定捍卫领土主权权益。美国努力“重返亚太”,中国则努力立足亚太、走向全球。百年来,中美首次在亚太出现利益的直接对撞。如果中美在亚太地区的分歧和摩擦得不到有效管控,未来几年, 很可能在亚太形成以美国同盟体系为一方、以中国及其战略伙伴为另一方的 “对立”态势。中美两国军方或执法部门在南海等区域或会发生武装冲突。朝核、台海等问题也可能成为中美冲突的 “导火索”。

第四,两国决策环境出现变化,国内因素、“第三方因素”的影响增大。中美各自国内的政治、 经济、社会生态都处于深刻调整期。 社交媒体日趋发达,民意对决策层的影响增大。尽管两国政府层面保持顺畅沟通, 交往气氛尚好, 但两国的民间舆论往往“不买账”,期待政府更加“强势”。中美关系中任何 “一招一式”的不当,都可能引发舆论战。这种国内政治背景和舆论环境,加大了中美政府达成战略谅解的难度。 此外,近年“第三方因素”集中发酵,中美关系日益受到朝、韩、日、越、菲、俄等“第三方因素”的牵扯。

值得强调的是,两国之间在价值观和政治方面的分歧仍很突出,成为未来中美关系发展的重大阻碍。美国对华战略以其价值观为基底,这是中美矛盾（人权问题、“颜色革命”等）的直接来源,中国对美损害其政治安全、政权安全始终保持高度警惕。近年,对中国政治走向的判断,成为美战略界对华政策辩论的重要内容之一。

二  中美关系面临战略选择

近年,中美关系总体保持稳定,在相互理解、管控分歧、避免危机方面,两国政府是成功的,也有能力继续维护中美关系的大局。双方高层仍在积极把握中美关系的航向,工作层交往极为密切。中美高层都认识到“修昔底德陷阱”的危险性,对“不对抗、不冲突”互有需求,双方努力“避撞”,防范两国关系“脱轨”。两国政府防范危机的意识都在增强,在南海争端等问题上能把握住“止损点”,也都清楚双方承受不起陷入“恶斗”的代价。

然而,两国关系仍呈现较大脆弱性,存在战略误判的风险。中美之间的双向怀疑和不信任不但没有减轻,反而更多、更深了。尤其是,国际秩序问题开始成为双方争论的焦点,这是过去所不曾有的。中国方面担心,美国新政府会因国际战略不甚清晰而拉长磨合期,导致不确定因素增加, 整体对华认知也许会朝着消极方向变动。美国方面则对中国政治、经济形势感到不安,认为“美国衰落论”在中国精英层中日趋盛行,在外交上变得更加强硬,甚至担心中方在2017年的中美磨合期中趁新政府立足未稳“出手”。

应当看到,未来数年,世界仍将处于既有秩序受到冲击、新秩序尚待建立的特殊阶段,这增加了中美关系整体外部环境的不确定性。中美关系是走向激烈冲突还是维持竞争与合作及至稳定合作大局, 两国需要做出战略选择。

从世界历史看, 新兴力量的崛起并不必然导致激烈冲突,各方选择什么样的战略至关重要。 国际体系转型绝不仅仅是“中国崛起、美国衰落”的简单故事。无论是中国还是美国, 它们既拥有巨大力量,同时也有其脆弱性和战略可塑性,而且其脆弱性和可塑性是相互作用的。中美双方都有必要保持战略克制,要看到各自面临的现实挑战和力量限制,应在共同维护中美关系稳定和全球秩序稳定上力争有更大作为。如果中美两国陷入激烈冲突,中国的现代化进程将陷于迟滞, 以至于失去实现“中国梦”的机遇;美国也将失去“重新伟大”的机遇,经济上遭受重大创伤,国际地位降低;国际秩序的基本稳定将难以维持,亚太地区将陷入分裂,全球性挑战也无法得以有效应对。

中美避免战略对抗并非“不可能的任务”。人们常认为,作为世界上的“霸权国家”和最重要的“崛起国家”,中美之间存在着难以化解的“结构性矛盾”或“结构性冲突”,然而中国和美国之间实际上也存在着“结构性合作”的巨大动力。当前,双方需要对各自的发展方向和战略意图进行再确认,对中美日益增长的共同利益进行再确认,对双方维护和平、稳定与发展承担的责任进行再确认。着眼于未来10-20 年,中美关系需要一种新的战略框架。未来一个时期,中国需要应对的核心挑战是“权力”(power)问题, 即如何更好地使用自身不断增长的权力, 如何构建在国际层面维护和平和促进繁荣的能力,以及参与制度建设的意识。美国需要应对的核心挑战在于,能否认识到自身一直追求的 “绝对优势” (primacy) 已不符合时代现实,能否适应与中国等新兴大国分享权力和协调合作的需求,以及如何以更包容的方式推进国际秩序的改革。

中美关系的走向已经成为塑造未来世界的最关键因素,而管理中美关系也已成为两国最艰难的挑战。为了避免与美国陷入所谓的“修昔底德陷阱”,中国提出构建中美“新型大国关系” 的倡议,旨在管理两国之间“竞争性共存”(competitive co-existence) 关系,避免滑向战略对抗。美方不应忽视中方的积极意愿和主动作为,中方也需要以更加具体和有效的方式阐明自身战略意图。构建新型大国关系之路将是复杂的、渐进的,双方不应因为某些具体问题未能获得满意的解决就失去信心和方向感。中美两国有责任也有必要更准确地界定国家利益和优先任务,更诚实地面对自身局限和困难,更有力地推动国内变革, 更明智地选择彼此相处之道。双方完全可以在重新调适自我的基础上合力应对国际体系转型带来的挑战。中美构建新型大国关系,实际上并不是一种博弈,而是必然之举,是一个对彼此和世界都事关重大的选择。

三  中美都需要深思的五个问题

本报告从经济、亚太、军事、政治和全球治理五个领域分析中美关系现状,希望增进对两国各自政策变化和中美关系整体变化的认知与把握。针对中美关系如何保持稳定和健康发展, 报告的各个部分提出了较为具体的建议。本报告认为,中美双方需要深入思考以下几方面的关键问题。

一是就国际秩序愿景进行持续沟通, 中美应当成为全球持久稳定的共同维护者。全球不稳定因素正在多个地区、多个领域急剧涌现,如果放任自流,终将威胁两国的共同利益。作为世界上最大的两个经济体,中美有义务维护开放的世界经济格局,促进全球金融、贸易、货币、 投资治理体制的渐进性变革,纠正全球经济失衡,实现“全球化2.0”,而不是竞相建立排斥对方的经济集团。在地区热点问题,核安全和太空安全、网络安全等新疆域问题上,应主动推动形成更多共识,并努力使之成为更大范围的国际共识。双方要防止世界走向结盟对抗的时代, 保障全球持久稳定。可通过共建亚太自贸区等方式建立利益共同体,通过“跨太平洋安全合作架构”建立安全共同体,通过加强应对气候变化等全球性问题的合作构建责任共同体。中美有责任培育和构建一个包容、公正、开放、以规则为基础的国际秩序,这也将为中美关系的长期健康发展提供有力的保证。

二是加深理解彼此的发展道路和历史文化,避免做出战略误判。更好地应对国内因素对双边关系的影响。“好的外交政策始于国内”,中国和美国选择什么样的发展道路,是分道扬镳还是殊途同归,是两相对抗还是“共同进化”,这将从根本上决定中美关系的性质和走向。中美领导层面临的最主要挑战实际上都在于国内事务,中美都在推进富有挑战性的国内变革议程。 双方需要更深入地了解和把握对方的国内政治和对内政策,还要避免中美受国内因素驱动而对对方做出战略误判,或因考虑不周、表达不清晰而引起对方的战略误判。美方应认识到国家统一、政治稳定等对中国的重要性,承认中国的自主变革努力。中方需认识到美国自身的价值理念和全球领导地位理念等对美国的重要性。中美双方都需要保持战略克制,克服“必胜主义”情绪。双方需要审视各自正在推进的变革和转型,培育新的合作互补性,避免对对方国家的政治关切造成伤害。随着中国经济结构的深入调整、中产阶层消费能力的提升,美国的企业界正更多地从“中国转型”中获得新的机遇。双方需要加强人文交流,寻找中美共通的人文精神和价值,促进本国社会和舆论更好地了解和认识彼此。

三是对 “第三方因素”进行更好的管理, 避免被干扰甚至绑架,发挥 “第三方”正面效应。 在涉及 “第三方因素”的情况中,有些是美国的关切,需要中国配合;有些则是中国的关切,需要美国配合。双方需要切实管控那些可能导致两国直接对抗的“第三方因素”,而在那些有可能实现更大合作的“第三方因素”上加强协调协作。在东亚地区,日本、菲律宾、朝鲜都可能是导致中美关系“破局”的“第三方因素”。中美可以用合作共赢精神和开放包容的姿态建构“中美+X”的新型三边/多边合作框架。中国推动“一带一路”等国际合作倡议, 也为中美构建促进全球发展的伙伴关系提供了广阔空间。

四是中美应大力培养“合作的习惯”,探索以“新型”方式有效应对“新型”难题。无论是网络安全、气候变化,还是海洋方向的挑战,对于中美两国来说都是新问题,需要双方以一种直面问题、相向而行的“新型”心态和方式予以应对。中美两国政府近年处理气候变化、网络安全等问题的经验表明,只要双方本着冷静、务实的态度,就有可能使敏感问题降温,甚至将中美之间的“冲突领域”转变为“合作亮点”。此外,中美两国还应就国际治理机制的改革和完善持续进行沟通,在国际维和、反恐、公共卫生等方面继续大力拓展“新型”协作。

五是中美双方应找到界定相互关系的、便于表述的准则(formula), 建立更为通畅、坦诚、高效的对话机制。20 世纪末,双方共同提出了“建立面向 21 世纪的建设性战略伙伴关系”; 2005年,美方提出中国应成为“负责任的利益攸关方”,得到中方正面回应; 2009 年,中方提议建设中美合作伙伴关系,美方高级官员提出了“战略再保证”的想法;2013年中方提倡建立中美“新型大国关系”。随着特朗普政府上台执政,双方可在以往关系定位的基础上,根据中美关系的新现实制订双方都能接受的共同准则。两国元首的非正式对话对于促进中美关系健康、稳定发展具有良好效果。双方需要用好在 2017年4月新建立的“全面对话”机制以及其他官方、半官方和民间对话机制,并努力使它们更有效率、更具实效。中美两国智库可围绕上述问题,秉持建设性的态度,继续向两国政府提出可操作的政策建言。