中美智库研究报告②|中美的亚太共存之道:超越现存安全架构

朱锋 黄仁伟 胡波

2017-05-27 12:59

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【编者按】
5月22日,中国社会科学院国家全球战略智库与北京大学国际战略研究院在北京联合召开《超越分歧 走向双赢:中美智库研究报告》(中方)发布会。中国国际关系政策和研究界再就中美关系发出强音,探讨这对“世界上最重要双边关系”的走向,并提出诸多思考与建议。总体而言,与会专家对未来一两年的中美关系多持谨慎乐观的态度,认为中美关系的总体趋势是更加明朗了,如果操作得当,谨慎处置分歧敏感问题,这一关系应该可以实现螺旋向上,而不是颠簸向下。澎湃新闻(www.thepaper.cn)“外交学人”近日择取该研究报告的部分内容以飨读者。
当前,中国日渐成为对亚太事务有巨大影响的大国,而美国在亚太的地位和影响依然举足轻重,中美间崛起国与主导国的权力竞争,突出地表现在亚太地区,而中美利益交融也最突出地表现在亚太地区。关于亚太,中美的认知与视角有所不同。在中国看来,“亚太”主要是指东亚和西太平洋地区;而美国人往往持有“泛亚太”的观念,还有人提出了“印太地区” (Indo-Pacific) 的概念,包括太平洋东西海岸、亚洲及印度洋。
在战略认知方面,中国的利益关切主要是维护该地区的和平稳定与繁荣、捍卫本国领土完整与主权,以及成为亚太秩序中的重要角色;美国同样需要亚太和平与繁荣,同时强调维护地区安全规则、盟友安全,以及亚太主导地位。
两国在亚太的矛盾与竞争随处可见。未来中美会走向战略对抗或冲突,还是和平与合作,将取决于中美两国特别是美国的选择。关键在于理性界定彼此的利益与空间,并寻求秩序理念上的相互包容。
一、中美在亚太地区的角色
可以从三个阶段来观察近代以来中国在亚太的角色与定位。
第一阶段为 1840—1949年,中国的主要任务是争取民族独立和解放,开始融入基于民族国家原则的现代国际体系,成为首先取得完全独立的亚洲国家之一,并为世界反法西斯战争的胜利做出了重要贡献。
第二阶段为1949-1991年,中国共产党领导的新中国成立后,中国保卫自身主权和安全的能力提高,逐渐成长为维护地区和平与稳定的一支力量。面对冷战两极格局,中国坚持反对霸权主义,在和平共处五项原则的基础上,与周边国家发展睦邻友好关系。20 世纪70年代初中美关系的解冻,大大改善了本地区的安全环境,为亚太各经济体的快速发展创造了良好条件。1978 年开始,中国对内改革、对外开放,视和平与发展为时代主题,快速融入国际社会,中美开始超越分歧,加快经济合作的步伐。
第三阶段为冷战结束以来,中国经济大幅增长,成为该地区新的增长引擎,成为牵动地区格局发展演进的重要动力之一。中国支持东盟主导地区合作系列机制,提出综合安全观和“一带一路”倡议,开始在秩序层面探索和形成自己的观念和政策。
美国在亚太角色地位的演进也可以大致从三个阶段来看。
第一阶段为美国独立到1945年,美国通过自身发展和陆、海战略扩张,参与两次世界大战,在确立世界超级大国地位的同时,也获得了主导亚太事务的权力。许多美国人士同情中国的民族独立事业,为中国的现代化进程做出了贡献,并在第二次世界大战时期支持中国抗日战争。
第二阶段为冷战时期,美国以意识形态划界,以防范“共产主义扩张”为己任,并不惜介入朝鲜战争和越南内战,与中国爆发过激烈的冲突。冷战后期美国调整政策,与中国共同抵御苏联的扩张,双方建立了反对霸权的共同立场,与中国的关系得到缓和。
第三阶段为冷战结束之后至今,美国成为全球唯一的超级大国。在亚洲发展较快的20多年,由于苏联威胁的消失,美国对亚太地区的关注度曾有所降低。但自 2010 年开始,美国突出安全因素,将维护亚太领导地位与牵制中国崛起联系在一起。奥巴马政府倡议“重返亚太”, 提出了“亚太再平衡”战略,强化美国在亚太地区的盟友体系和前沿军事存在,防止一个崛起的中国侵蚀美国在亚太地区的主导地位,将中国崛起视为是其全球最大的战略威胁之一。2016年大选共和党候选人特朗普当选第45届美国总统。2017年1月20日,特朗普政府上台。特朗普政府究竟将实行什么样的亚洲政策和对华政策,还在观察之中。但从特朗普在竞选期间和竞选之后的对华政策主张来看,人们似乎难以对美国新政府上台后的美中关系持乐观态度。
中国和美国都是亚太地区的重要国家,历史上,两国合作的时间远远超过对抗的时间,两国的地区角色多数情况下是互补的。冷战结束后全球政治的最大亮点,就是亚太地区的和平稳定与经济繁荣,这也离不开中美两国的贡献与合作。然而,美国对中国的政治制度一直抱有不认可和不信任的态度,期待中国市场经济成长起来后会导致政治变革,在对华政策上从未放弃 “两面下注”。近年来,由于中美实力地位的变化,加之奥巴马政府亚太政策的急剧调整,中美战略分歧的一面日渐凸显。
二、中国在亚太的战略目标与对美方的关切
自1978年实施改革开放政策以来,中国在亚太的战略目标总体上是一以贯之的,具有较强的延续性,那就是为自身发展构建和维护和平与稳定的地区环境,捍卫领土完整、主权与主权权益,以及在亚太秩序的改革与完善中发挥建设性作用。
(一) 地区的和平与稳定
亚太区域的稳定、和平与繁荣,直接关系到中国的发展前景和外部安全环境,影响到中国的国内政治社会稳定。过去30余年,得益于自身努力与和平的外部环境,中国人均GDP从1978年的不到200美元增长到2015年的8000美元。中国经济高度依赖面向东亚和太平洋方向的对外通道联系。如今,中国已经是世界头号货物贸易大国,且60%的对外贸易面向亚太地区,中国的海外利益也主要是通过亚太地区向全球延伸。
2012 年中国共产党的十八大提出“两个一百年”的奋斗目标,实现“两个一百年”目标已经成为中国国家大战略的基点,这从根本上决定了中国要继续坚持走和平发展道路,中国的对外政策包括周边外交也将服务于这一目标,中国国防和军队建设的首要任务就是保证和平发展的内外安全环境。
长期以来,中国希望美国能成为维护地区和平稳定的重要力量与合作伙伴,也注意到美国在促进亚太经济繁荣、制止核扩散、治理非传统安全问题上所起过的积极作用。但近些年,美国国家安全战略、军事战略与作战概念等都日益瞄准中国,美国在亚太的同盟体系和前沿军事存在也在快速强化。这越来越引起中国对美国危及自身安全的担心,也促使许多中国人怀疑,美国究竟有无诚意尊重中国的和平发展?经济合作是中美关系的压舱石,两国在亚太的合作也是该地区经济繁荣的重要保证。中国倡导了“一带一路”建设和亚洲基础设施投资银行,欢迎美国参加,对美方表现出的批评和阻碍姿态难以理解,也希望美国自己不要再试图在该地区建立排他性的地区性秩序安排。
(二) 领土完整、主权与主权权益
近代以来中国曾多次遭受列强的侵略,有着百余年的民族独立斗争历史,时至今日,中国仍没有实现大陆与台湾的统一,在海上也有一些岛礁被其他国家侵占。中国十分珍视自己的领土完整和主权地位,在此类问题上异常敏感和警觉,不能放弃自己的严正立场,更不能允许对中国领土主权和权益的新的挑衅和侵犯。
考虑到历史和现实,出于维护地区和平稳定的需要,中国在相关问题上一直奉行和平、务实而克制的态度。中国大陆对台湾的政策是争取以“一国两制”的方式实现两岸和平统一,只要台湾当局不搞“台独”,大陆愿意继续推动两岸和解。台湾问题的出现源自于美国对中国内政的干涉。中方认为美国始终将台湾问题当作牵制中国的一张牌。在台海力量对比发生急剧变化、中国综合国力显著提升、台湾岛内政局动荡的情况下,美国的既定政策面临巨大挑战,是倾向于约束“台独”?还是再次纵容台湾当局挑起危机?在钓鱼岛、南沙岛礁等问题上,中国的政策是“主权属我、搁置争议、共同开发”,近些年来,中国在东海、南海的维权行动确实变得日益坚决,中国处理上述问题的大政方针没有发生本质的变化。
美国频繁声称在领土主权争议问题上不“选边站”,但在具体问题上又支持甚至鼓励其他争议方给中国制造压力,在中方看来显得过于虚伪。考虑到历史上美国是钓鱼岛和南沙群岛问题出现的始作俑者之一,中国对美国在这些问题上“选边站”非常反感,更不能接受美国走上前台公开介入上述问题。至于美国所谓“维护国际法和地区稳定”的说辞,难以让中国人信服,事实上,正是美国“重返亚太”以来,这些海洋争端问题才愈演愈烈。美国需要严肃考虑自己在这些争端问题中的角色,如果后任美国政府仍坚持奥巴马政府的做法,中美走向对抗或冲突的危险只会越来越大。
(三) 地区安全架构与秩序
中国一直坚持独立自主,主要依靠自身力量解决安全问题。在秩序观念方面,中国不主张泾渭分明的结盟和对抗,更青睐开放、包容的安全制度。冷战后,中国奉行合作安全理念,积极参与亚太地区的各种开放型安全机制,在东盟地区论坛、上海合作组织等地区安全机制中发挥着重要的作用。
中国不在美国所界定的安全架构之内,游离于美国主导的同盟体系之外。不过,在1970年代中美关系缓和后的相当长时期内,中国都与美国的同盟体系和平相处。虽然中国不欣赏 (appreciate)美国的同盟体系,但只要它不针对自己,中国也没有采取强硬立场予以反对。中国尊重美国在亚太地区的传统存在和利益,但中国不希望成为美国所主导的同盟体系排斥、 威胁甚至恐吓的对象。随着中国的发展和综合实力的上升,中国对此自然愈发难以容忍,反抗力度也会越来越大。
过去几年,美国的同盟体系建设明显针对中国,除美日、美菲、美澳等传统盟友体系外,美国还极力打造美日澳、美日菲等小多边的同盟网络。中美两国在亚太地区多个热点问题上关系趋于紧张,根本性的问题就在于美国同盟体系的日趋咄咄逼人。随着中国与美国的部分盟国间矛盾的日渐尖锐,美国需要认真考虑以同盟体系为支柱的地区安全架构的包容性问题, 如果美国继续以盟友画线,在构建地区安全规则时继续绕着中国走,甚至毫不顾忌中国作为一个亚太大国的应有安全利益和活动空间,两国的安全困境和战略疑虑势必更加恶化。美方经常讲“基于规则的秩序”,而规则的基础是共识,国际规则意味着主权国家利益和权利的让渡,因此必须基于相关国家间不同立场和主张的最大公约数。而以完全基于自身立场的所谓规则去规范他人,那就是霸权。中方的问题是究竟是谁的规则,哪些规则,如何根据现状的发展来定义规则,以及如何实现共同规则的演进和发展。
三、妥善应对亚太热点问题的建议
美国新政府上台后,近期有三大热点问题,中美双方无法回避,需要妥善处置。
(一) “台独” 问题
台湾关系到中国的领土完整,攸关中国的核心利益。中国坚持不放弃武力遏止“台独”的选项。在台湾问题上,中美经过多轮激烈的折冲和博弈,逐渐形成目前相对稳定的共识,美方明确了自己不支持“台湾独立”的立场。美国近三届政府都充分认识到该问题的敏感性和危险性,保持审慎态度,台海形势总体上保持稳定。在马英九执政期间,两岸经济合作和人文交流也有了长足的发展。
2016年5月20日上台的台湾民进党政权拒绝承认“九二共识”,两岸关系正在经历新震荡。 中国关注美国的对台政策,反对美国继续向台湾出售武器,反对美国在亚太区域安全版图的调整过程中,鼓励和支持“台湾角色”。美国特朗普总统在上任之前,就台湾问题采取了一些不利于坚持“一个中国政策”的言行,一度给两国关系蒙上了阴影。
2017年2月10日,特朗普总统在和习近平主席的电话通话中,声明将坚持“一中政策”,坚持发展对华合作,给两国关系开了个好头。台湾问题是中美关系中一个“不容谈判”的问题,中国对维护台海两岸和平统一进程的决心不容置疑。降低台湾因素对北京-华盛顿关系的干扰,符合两岸三地的共同利益。
(二) 南海问题
近两年来,随着美国加大介入,南海问题有从中国与邻国间的主权和海洋权益之争,滑向中美间地缘战略竞争的风险,双方应认识到,南海不应成为两国战略博弈的竞技场。中国拥有对南海岛礁的主权以及相关海洋权益,南海亦是中国通往远洋的最为重要的海上通道。美国既然宣称在领土主权争议问题上不持立场,那么中美在南海不应该有实质性的分歧,两国均有责任维护南海通道和西太平洋地区的和平与稳定,保障南海“航行自由”,这也符合中美两国之间的共同利益。
然而,美国对南海问题的持续关注,特别是通过派遣军机和军舰在南海中国岛礁抵近航行,夸大中国在新建岛礁的“军事化”等行动,鼓励日本、澳大利亚、印度等“域外国家”在南海和美国联合巡航等干预性行动,不利于南海局势的稳定。美国军方更是倾向于将南海问题视为保障美国在西太平洋地缘战略优势、防止中国海上力量崛起的焦点地区。如果美国只考虑自己和盟友的利益和安全,并且企图以牺牲中国主权和利益为代价维护其海上霸权,那么中国必然要进行反制,中美两国在南海的战略对抗似乎难以避免。
中美两国需要及时和冷静地处理两国在南海的争执,并努力发展在南海地区有利于主权争议解决与各自关注得以有效应对的合作架构。维护南海局势稳定与商业水道安全,中美不仅有竞争性的关注,同样也有重要的共同利益。美国应该鼓励中国和东盟之间正在进行的 COC 框架谈判,鼓励中国和东盟就南海争议的解决启动双边对话,支持中国和东盟国家建立南海沿岸国合作制度。这些举措,都将实质性地有利于降低南海主权争议引发的冲突。
对于被他国侵占的南沙岛礁,中方在考虑历史和现实的基础上,应继续落实同有关声索国和东盟对话的“双轨”思路,通过谈判和平解决岛礁归属争端。中国原则上支持在南海地区建立“基于规则的秩序”,中国也尊重包括《联合国海洋法公约》在内的国际法原则。但中国在南海诸岛享有主权的法律依据与历史事实清晰。美方应对南海问题的经纬和中国的政策有更全面和准确的了解,避免将中国维护领土主权的立场曲解为要在西太平洋地区谋求排他性的“控制权”,坚守中立立场,停止鼓励、刺激盟友和伙伴在南海采取与中国对抗的行为。我们强烈建议中美双方应就南海问题展开对话。
(三) 朝核问题
朝核问题是亚太地区目前最具威胁性和爆炸性的地区安全热点。从 2006 年以来,朝鲜已进行了5次核试验,其中4次都发生在2008年六方会谈停摆之后。朝鲜还不间断地进行卫星和弹道导弹发射。朝鲜政府已经明确表明了不再参加六方会谈、不会放弃核武器甚至是在竭力加速建立可投射的核能力的进程。
2016 年9月朝鲜进行的第五次核试验和2017年2月进行的导弹试验,意味着朝鲜的导弹与核威胁达到了新水平。中美双方有必要加强合作、采取共同的行动,打破目前朝核问题的僵局,切实推进朝核问题的解决进程。我们应该看到,“只制裁、不对话”的政策没有达到遏制朝鲜拥核的目的。美韩在半岛频繁举行大规模联合军事演习,也只会加剧朝鲜半岛的对立情绪。同时,美国一方面试图把责任推给中国,另一方面又鼓励韩国部署“萨德系统”,严重损害了在半岛无核化问题上联合应对的努力。
中国坚持朝鲜半岛无核化主张,坚持半岛局势“不生乱”和“不生战”的立场,主张以和平方式解决朝核问题和半岛分裂局势。2017年4月6-7日,中国国家主席习近平与美国总统特朗普在海湖庄园举行的第一次会晤,就朝核问题坦率地交换了意见,达成了重要共识。双方领导人认识到朝核问题的威胁性和严重性的上升,愿意加强合作,共同遏制朝鲜有可能采取新的核试验和导弹试验等挑衅性行动,推进朝核问题的和平解决进程。习近平主席与特朗普总统所达成的“海湖庄园共识”,需要进一步落实到行动上。在朝核问题上一旦重建中美紧密合作,打破目前半岛的紧张局势,并切实启动朝鲜半岛“停和机制”的转化,将十分有利于中美两国在亚太地区的安全与战略合作进程的发展。
四、中美亚太分歧的出路
1972年的中美上海联合公报声明:“任何一方都不应该在亚洲-太平洋地区谋求霸权,每一方都反对任何其他国家或国家集团建立这种霸权的努力。”这一原则今天仍然适用。正如习近平主席所说:“太平洋足够大,容得下中美两国。”无论是分权共治、共同进化,还是安全共同体,归根结底都要看中美两国能否在亚太形成更具共识性、包容性和建设性的“共同愿景”。我们认为,推动中美关系良性发展,双方应做如下努力:
第一,有效的沟通与对话是缓解分歧的基础。中美双方应培养在采取任何重大行动前主动沟通的意识和习惯。从中美交往的历史和现实看,彼此的沟通和了解对战略判断的准确性至关重要。现在,中美业已成为亚太棋局中的两个最重要棋手,彼此的哪怕是很小的动作,都不可避免地会引发对方的猜测与反应。两国应围绕亚太重大问题进行更加坦诚的战略沟通与对话,客观认知对方的战略意图,探索管控分歧、增进互信、促进合作的各种可能路径。
由于中美的亚太互动涉及主权、权力、发展、规则、荣誉等多重利益和原则,所涉议题高度敏感,中美需要加强高层对话和展现领导力,并在各自国内构建强有力的跨部门网络,切实落实高层沟通的成果。
第二,相互的战略调适是中美长期和平的保证。双方需要从战略高度探索“和平共存”和“共同进化”的可能性。中国从陆望海,海洋战略一定是区域性的;而美国从海看陆,其海洋战略通常是全球性的。两国不仅先天地理禀赋有很大差异,两国历史传统和发展路径也截然不同,这决定了两国的视角和目标具有天然的差异性和包容性。目前两国在海上的权力矛盾并非不可调和。中国在近海需要有适当的空间和地位,即便美国要保持在全球海洋的主导地位, 在西太海域有利益关切和传统影响,但不应试图构建排他性势力范围,阻挡中国成长为海洋强国。双方都需要认识到自身实力的缺陷,相互包容妥协。
中国最需要改进的是追求目标的方式。中国在行动时,需要给予传统强国美国以适当的外交空间,更及时准确地向美国表明自己的利益诉求,在海洋争端中需慎重考虑军事手段的应用,避免迫使美国在或是与中国对抗、或是抛弃盟友的两难境地中做选择;在追求近海利益时,要充分考虑美国有关海上航行自由等利益关切。中国需要建立强大的军事威慑,但要注意到自身海上力量发展的有限性,不宜追求美国那样的全方位的海上目标。
美国应调整其在亚太地区的战略目标。中美在亚太的主要矛盾,是中国维护主权及海洋权益与美国维护亚太海上主导地位之间的摩擦。美国应理性地认识到,只要中国保持崛起势头,亚太地区的力量对比终究会发生较大变化。美国必须正视中国崛起和走向海洋的追求,给予中国应有的空间和地位;应放弃在该地区打造针对中国的“北约”的企图,肯定并鼓励中国增加在促进经济增长、维护航行自由与地区稳定等方面的贡献。
第三,共同塑造包容性的亚太秩序是两国的根本路径。
美国在亚太的安全秩序、利益不能容纳也不能顾及非同盟国家,是当前亚太安全矛盾和摩擦的制度性根源。中美要想在亚太共存,没有别的出路,唯有超越现存安全架构,共同促成一个更具包容性的亚太安全秩序。特别是需要在未来亚太地区秩序问题上“重新对表”,防范该地区出现“新冷战”,抑或“阵营化”的局面。
中美两国应与亚太其他国家一道,共同筹谋地区安全合作架构,应比目前的各种次区域机制更具包容性和全面性,应涵盖非传统安全问题。在这个架构之下,美国主导的同盟体系与在亚太影响力日益增强的中国可以实现共处,避免亚太地区出现新的对立和对抗。通过更加包容的地区安全合作架构,美国、中国以及其他地区力量,可以在维护地区安全、降低紧张、管控危机等方面分担责任,中国与美国主导的同盟体系之间也可以建立起更为制度化和规则化的沟通机制。
第四,坚持用合作和非对抗性的方式来面对和处理中美之间的一切争议和冲突, 是保持两国关系稳定和健康发展的关键。2016年11月14日,中国国家主席习近平在特朗普先生赢得2016年总统大选后的贺喜电话中表示:“中美建交37年来,两国关系不断向前发展,给两国人民带来了实实在在的利益,也促进了世界和地区和平、稳定、繁荣。事实证明,合作是中美两国唯一的正确选择。”特朗普先生在电话中对习近平主席强调以合作来应对美中关系中的一切问题的看法,也表达了积极的认同意见。
中美关系今天确实面对着诸多的经济、贸易、安全与战略领域的争议。美国对于中国的战略意图、南海与东海的维权政策走向、中国国内市场状况、军事力量发展和政策含义都有诸多的疑虑甚至焦虑;中国对美国是否在加大对中国周边形势的干预也存在着浓厚的疑问。然而,不管中美之间出现什么样的争议、摩擦甚至冲突,只要两国政府、两国军队坚持合作性的应对路径,中美关系就能保持积极和建设性的发展势头。这是两国领导人为了两国人民的福祉和世界的和平与繁荣,需要共同承担的历史性责任。
(朱锋,南京大学南海协同创新研究中心执行主任;黄仁伟,上海社会科学院副院长;胡波,北京大学海洋研究院研究员本文原标题为《中美亚太分歧与缓解路径》,摘自《超越分歧 走向双赢:中美智库研究报告(中方)》,略有删改,现标题为编者所拟。澎湃新闻获授权转载。)
责任编辑:朱郑勇澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> 中美关系,亚太

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