城乡低保是否有助于未来减贫

徐超/南京财经大学大学财政与税务学院讲师 李林木/南京财经大学财政与税务学院教授

2017-06-02 16:35 来源:澎湃新闻

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截至2015年,我国低保对象达到7487.4万人,其中,城市低保人数为2307.8万人。图为2015年1月6日,黑龙江齐齐哈尔一家企业,困难职工在领取救助金。东方IC 资料
一、引言
贫困一直是各国关注的焦点问题,在中国尤其如此。自改革开放以来,我国政府主导推行了大规模开发式扶贫战略,走出了一条享誉世界的“中国式扶贫”道路。从1978年到2014年,我国累计减贫人口逾7亿,取得了辉煌的成绩,为全球减贫事业的发展和联合国千年发展目标的实现做出了突出贡献。
然而不容忽视的事实是,现阶段我国尚有相当多的家庭处于贫困状况。截止2014年,我国仅农村地区就有7017万贫困人口,减贫形势依旧严峻。同时,随着2020年全面建成小康社会计划节点的逐步迫近,中国的减贫事业也正式进入攻坚阶段。[“7017万贫困人口”是按照年人均收入2300元(2010年不变价)的农村扶贫标准计算所得。数据来源于国家统计局《2014年国民经济和社会发展统计公报》。——作者原注]
2015年年底召开的中央扶贫开发工作会议提出了以实现精准扶贫和精准脱贫为目标的“五个一批”工程,进一步明确了社会保障体系在脱贫攻坚阶段的兜底作用。作为社会保障体系的核心组成部分之一,最低生活保障制度(以下简称“低保”)在脱贫攻坚战中扮演着重要角色。(“五个一批”是:通过发展生产脱贫一批,易地搬迁脱贫一批,生态补偿脱贫一批,发展教育脱贫一批,社会保障兜底一批。——作者原注)
一般而言,最低生活保障是指国家对人均收入低于当地最低生活标准的家庭给予一定现金资助,以保证该家庭成员基本生活所需的社会救济制度。从本质上讲,低保是政府部门向低收入阶层提供的一项无条件公共转移支付,对改善居民的贫困状况具有重要意义。一方面,低保补贴能够显著提升受保对象的日常消费水平,直接改善家庭的贫困状况。另一方面,在处于暂时性困境时,人们可以通过接受低保补贴争取足够的时间参加就业培训和技能学习,以便日后找到合适的工作,从根本上摆脱贫困。
我国低保制度发韧于1993年的上海。由于国有企业转换经营机制和改革用工制度,城市失业职工人数开始不断增加;与此同时,部分企业不景气和开工不足致使许多职工的收入下降,居民生活质量受到了较大影响。针对这一状况,上海市政府于1993年6月宣布建立“城市居民最低生活保障线制度”,此举拉开了当代中国社会救济制度改革的序幕。1996年,全国八届人大四次会议明确要求“九五”期间要逐步建立城市最低生活保障制度。
2007年,全国城市低保人数达到2272万人,受保群体基本覆盖了全国各个城市。农村低保制度的建设起步相对较晚,但发展迅速。2002年,党的十六大正式提出“有条件的地区探索建立农村低保制度”。2007年,《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》进一步作出了“在全国范围建立农村最低生活保障制度”的指示。2007年年底,农村低保体系已在各地区初步建成。
截至2015年,我国低保对象达到7487.4万人,较2007年增加了31%。其中,城市低保人数为2307.8万,农村低保人数为5179.6万,城乡低保制度业已成为保障我国贫困居民基本生活的重要“社会安全网”。
那么,我国城乡低保体系的运行状况如何?是否达到了预期的减贫效果?有学者利用2007年城市住户调查数据进行的研究显示,低保政策对收入差距并未产生显著作用,但有效缓解了城市贫困。另有学者使用2010年中西部地区农户调查数据进行的研究表明,农村低保制度显著改善了实保样本的贫困状况,但是对总样本和应保样本效果欠佳。2015年的一项研究发现,2002年我国有8.7%的城镇人日在低保救助下脱贫,这一数字在2007年扩大到59%,低保制度对城镇减贫发挥了显著功效。2016年的一项较新研究基于入户调查数据发现,贫困人口仅获得了约32%的低保资源,低保制度的瞄准机制尚待改进。
关于低保制度的减贫效果,学界仍在不断研究和探索之中。除了结论未达成统一外,相关文献大都只关注了低保对当下贫困的影响,未涉及减贫效果的持久性。换句话说,未考察低保制度对城乡居民未来贫困的影响。可能的情况是,低保制度对当期反贫效果显著,但会导致居民在未来更容易陷入贫困;或者低保对当期贫困并无明显效果,却能显著改善居民未来的贫困状况。由此可知,仅关注当期影响,对估计低保制度的减贫效果具有片面性,继而会误导相关政策的制定和实施。因此,进一步考察低保制度对未来贫困的影响具有重要现实意义。
有鉴于此,本文拟借助“贫困脆弱性”这一概念来测度家庭未来贫困状况,实证考察低保制度的远期减贫效应,并从扶贫精准性、私人转移支付和居民的工作意愿三个方面进行相应的机制分析。
“贫困脆弱性”(Vulnerability to Poverty)由世界银行在2002年《世界发展报告》中提出,用以描述个体或者家庭未来陷入贫困的可能性。这一概念是对贫困的事前预测,具有前瞻性特征,可借以识别未来可能陷入贫困的家庭,有助于政府针对性地采取策略,阻止这些家庭在未来陷入贫困。
二、数据、变量与实证方法
本文所用数据来源于中国家庭追踪调查(China Family Panel Studies,CFPS)。中国家庭追踪调查由北京大学中国社会科学调查中心(ISSS)实施,旨在通过跟踪收集社区、家庭和个体三个层次的数据,反映中国社会、经济、人口、教育和健康的变迁,为学术研究和公共政策分析提供微观数据支持。
CFPS于2012年进行的第二期全国调查(CFPS2012),样本覆盖除内蒙古、海南、西藏、青海、宁夏和新疆之外的25个省(直辖市、自治区)、105个县(区、县级市)、116个行政性村(居)的3万余个体。CFPS2012包括家庭问卷、成人问卷和少儿问卷,本文使用了CFPS2012成人问卷和家庭问卷中的相关变量。我们剔除了户主年龄不足16岁以及主要变量缺失的观察值,得到了容量为11223的家庭样本,其中包含5126个城市家庭、6097个农村家庭。
本文的因变量为城乡家庭贫困脆弱性(Vul),用以描述家庭未来陷入贫困的概率。贫困脆弱性的计算同时使用了世界银行2008年设定的每人每天消费1.25美元的国际贫困线标准和适用于小康社会的2美元贫困线标准(并根据购买力平价及2008年以来的CPI值将贫困线折算成2011年可比贫困线)。核心解释变量为“是否获取低保补助(LLE)”。在CFPS2012问卷中,被访者被询问了家庭获得各类政府补贴的情况,本文将获得低保补贴的家庭定义为低保家庭,并赋值LLE为1,否则为0。其它控制变量包括家庭层面的人均收入、人均存款、人口规模、抚养比;个体层面的户主性别、年龄、工作状况、教育状况和健康状况等。为进一步消除地区固定效应的影响,我们还纳入了东西部地区虚拟变量以及城乡虚拟变量。
在社会科学研究中,因果关系的确定往往需要借助反事实进行推断,即在某一时点对事件发生的结果和反事实结果进行比较分析。在本文中,事件发生的结果为低保家庭的贫困脆弱性;而反事实结果为若该家庭未获取低保时的贫困脆弱性。
事件发生的结果是现实可观察的,而反事实结果却并不存在,因此,反事实结果的获取成为因果推论的关键。如果接受低保是随机发生的,那么就可以将考察总体中非低保家庭的脆弱性均值作为低保家庭脆弱性均值的反事实结果进行均值比较分析,得到正确的因果推论。但是,由于低保对象的确定并非随机,而是与家庭本身的收入、消费、人力资本等家庭状况高度相关,因此直接进行均值分析将产生因样本选择问题导致的有偏推论。
为了克服这一问题,本文采用了倾向值匹配(PSM)的方法考察城乡低保对贫困脆弱性的影响。倾向值匹配的核心思想是,通过将多维的协变量整合为单一维度的倾向得分来匹配低保家庭和非低保家庭,使两者仅在是否获取低保上存在差异,而在其它方面保持一致。
三、主要研究结论及相关解说
我们的研究显示,不论是以1.25美元贫困线为标准还是以2美元贫困线为标准,低保补贴都并未显著降低受保家庭未来陷入贫困的概率,没有对家庭未来贫困状况的改善产生积极作用。
由于城乡二元结构的制约,以及经济转型期建制目的的不同,低保制度从一开始就被人为地划分成城市和农村两个系统。在法制建设、补助标准、审核流程、资金投入、筹资方式以及管理体制等方面,城、乡低保制度存在明显差异。不仅如此,由于城市居民和农村居民所从事的行业、传统保障观念以及反贫的选择方式不尽相同,这就可能导致接受低保之后,城市家庭和农村家庭在接收的私人转移支付、劳动供给行为等方面存在一定差异,进而对贫困脆弱性产生不同的效应。
为了考察低保制度的异质性影响,本文将样本家庭按照户口性质进行了划分,分别考察了城市低保和农村低保对贫困脆弱性的影响。结果表明,城、乡低保在改善家庭贫困脆弱性方面均未发挥积极功效
那么,低保制度何以未能改善家庭未来贫困状况?我们从三个方面进行了分析。
其一,低保执行过程中存在对象识别上的偏差
城乡最低生活保障制度的建立对我国的减贫事业起到了积极的推动作用。然而,制度实施过程中也遇到了许多现实问题。媒体上经常报道的“开着宝马领低保”、“村干部违规拿低保”现象,反映出现阶段的我国低保制度在申请、审批以及民主公示等方面存在一定缺陷,最终导致低保资源流向中高收入家庭。若如此,低保制度对贫困脆弱性的改善作用也将大打折扣。
原因在于,对于那些高收入家庭而言,低保补贴占家庭收入的比重较小,边际效用也较小,对改善居民生活水平和贫困脆弱性作用有限;而对于那些低收入家庭而言,低保补贴占家庭收入相当大的比重,边际效用较大,对改善居民生活水平和贫困脆弱性的作用也较大。
我们发现,1.25美元贫困线下,多数低保对象分布在非贫困家庭,约占低保家庭总数的三分之二(66.3%),反映出我国低保制度在对象识别上存在严重偏离,并未很好地实现精准扶贫;通过城乡对比可知,城市地区的偏离程度较农村地区更为严重。当贫困线提高到2美元标准后,低保家庭依旧有近半数(49.7%)分布在非贫困家庭,与“谁贫困就扶持谁”的政策目标差距尚远。据此,我们认为低保执行过程中的瞄准偏误是其未能降低贫困脆弱性的重要原因。
其二,低保补贴对私人转移支付产生了一定的挤出效应,部分抵消了其对家庭未来贫困的改善效果
家庭之间的私人转移支付在社会经济发展过程中扮演着重要角色,尤其是在社会保障制度尚未健全的发展中国家,私人转移支付对于缓冲家庭风险事件冲击、保障居民的基本生活以及改善家庭贫困状况具有重大现实意义。相关文献认为,在利他动机下私人转移支付的数量将依赖于接受者的经济状况或收入水平 。当一个家庭陷入经济困境时,其他非家庭成员的馈赠更多源于对困难家庭的无偿帮助,即是出于一种利他动机。这种利他动机很大程度上取决于馈赠接受者面临困境的严重程度。接受者的境况越差,私人转移支付数量越多;接受者的境况变好后,这种馈赠的数额就会减少或完全消失。由此可知,当贫困家庭接受低保补贴后,其经济状况一定程度地得以改善,接受到的私人转移支付便会随之下降。
为了检验上述论断,本文借助CFPS2012数据进一步考察了低保补贴对私人转移支付的影响。实证结果表明,低保补贴导致私人转移支付每年减少144.668至257.428元。
而且,低保对私人转移支付的挤出效应在城乡当中均有发生。但城、乡低保对转移支付的挤出效应相比城、乡低保补助标准要小得多,这意味着私人转移支付的减少只是部分中和了低保的减贫效果。[2011年全国城市低保平均标准为287. 6元/月,合3451.2元/年;农村低保平均标准为143.2元/月,合1718. 4元/年。由实证结果可知,低保挤出的私人转移支付最高为217元/年(农村家庭)和514元/年(城市家庭),仅仅是低保补贴的一小那分。——作者原注]
其三,低保降低了居民的劳动供给意愿
最低生活保障补助是国家为了满足人们的基本生活、按照法定标准而发放的一种无偿性资助。现行制度下,即使不参加工作也可以领取低保补贴,而一旦参加工作就可能退出低保。一般来说,低保对象就业后的收入普便偏低,再扣除寻找工作耗费的成本以及放弃闲暇而产生的福利损失,放弃低保资格可能得不偿失。这就导致许多有劳动能力的低保家庭成员寻找工作和参与劳动的积极性下降,出现低保“养懒人”的社会现象,最终削弱了低保的减贫效果。
本文进一步检验了低保对居民工作意愿的影响。从全样本结果来看,低保能够显著降低居民的工作意愿3.2到4.2个百分点。这意味着,参加低保使得人们寻找和参加工作的积极性下降,一定程度上阻碍了人们通过劳动获取收入以改变贫困状况的路径选择,部分抵消了低保对于未来贫困的改善效果。这一结论在城市居民和农村居民那里并无异质性。
四、政策建议
随着到2020年全面建成小康社会的时间节点不断逼近,贫困问题再度引起了社会各界的广泛关注。在消除贫困的一系列制度中,城乡最低生活保障制度扮演着重要角色。本文借助CFPS2012微观调查数据实证考察了城乡低保对家庭贫困脆弱性的影响。基本结果显示,我国的最低生活保障制度并未显著降低家庭的贫困脆弱性,反而有可能增加家庭未来陷入贫困的概率。不论是对农村家庭还是城市家庭,上述结论都是成立的。
在基本结论的基础上,本文作了进一步的渠道分析以探究低保制度未发挥作用的原因。实证结果表明,低保制度在一定程度上挤出了家庭可获取的私人转移支付,同时显著降低了有劳动能力的参保人员的工作意愿。此外,本文还使用CFPS数据分析了我国低保名额在贫困家庭和非贫困家庭之间的分布状况,结果发现,现行低保制度运行中依旧存在严重的对象瞄准不精、应保未保等问题,极大限制了最低生活保障制度的扶贫效果。
结合本文的研究结论,我们认为,要实现低保制度的精准扶贫、持久减贫,应做好如下工作。
第一,在确定受保对象时,以多时间维度的收入和消费状况作为判定标准,尽可能地发挥低保减贫的持久性作用。其前提是不仅将当期贫困作为最低生活保障制度的政策评估标准,还应将贫困脆弱性等维度纳入其中。着力救助那些因重大伤残、意外灾害或慢性疾病而容易在未来陷入贫困的家庭。
第二,拓展最低生活保障制度的补助形式,避免低保制度对私人转移支付和工作意愿的挤出效应。为此,要打破传统补贴现金或实物的单一局面,采取如就业培训、岗位推荐以及劳动薪酬补贴等救助形式,促使低保与再就业有效衔接,力求降低受保家庭的贫困脆弱性。在此基础上,还应对有劳动能力的低保对象实施定期或不定期的弹性复核制度,有区别地规定低保时限并逐年降低救助金额,减少劳动力对低保补贴的长久依赖。
第三,积极推进政府相关部门的队伍建设,提高低保审查效率,实现精准扶贫。重要的途径是通过培训提升低保工作人员的业务技能和敬业精神,以适应低保审查工作的复杂化和信息化;在人员招聘过程中,严格遵循相关选拔制度,择优录取,杜绝“关系户”、“走后门”等用人渠道不规范现象的发生。除此之外,还要进一步加大财政资金投入,提高基层工作人员的薪酬待遇。尤其是在农村地区,由于生活条件较差、审核工作难度较大,多数毕业生都不愿从事低保相关工作,导致日趋严格的审查任务难以完成。通过提高收入水平,可以吸引优秀人才充实基层队伍,满足审查工作的人员需求。
第四,引入配套监督机制规范审查流程,防止各类“骗保”现象的发生。对于那些人均收入已达到低保线以上的家庭,应及时取消其低保资格,避免财政救助资金的错位与浪费。
(本文原刊于《财贸经济》2017年第5期,原题:“城乡低保是否有助于未来减贫——基于贫困脆弱性的实证分析”。略去参考文献和大部分脚注,由作者对原文有较大篇幅删改;相关数学计算和验证等技术细节请参考原文。)
责任编辑:李旭澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> 最低生活保障制度,贫困脆弱性,私人转移支付,工作意愿

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