香江廿年⑨|《基本法》实施20年捍卫香港核心价值“法治”

澎湃新闻记者 李闻莺 发自香港

2017-06-27 07:40 来源:澎湃新闻

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【编者按】
香港回归20周年,“一国两制”在香港的实践已被证明是成功的。
澎湃新闻深入香港细部,触摸20年间香港各个领域的变化,有的很大,有的很小。无论大小,均值得记录。
澎湃新闻刊发的“香江廿年”系列报道,下面这一篇聚焦香港法治建设。

香港终审法院楼顶的泰美斯女神雕像。澎湃新闻记者 李闻莺 摄
泰美斯女神蒙上双眼,左手持长剑,右手持天平,矗立在香港终审法院大楼之顶。
在古希腊神话里,她是“公平与正义”的化身,以不偏不倚、公正严明,成为人类法治文明的象征。在香港,她是这座城市法治进程的见证者,见证它在东西方智慧的交融下,成为普通法的最佳实践者。
回归20年,在《中华人民共和国香港特别行政区基本法》(以下简称“基本法”)的保障下,香港的法治精神不断凸显。
据人民网报道,在世界银行的“全球治理指标(WGI)”的研究项目中,香港的法治指标评分从1998年的80.4分提高到2015年的94.7分,并从2003年起一直稳定在90分以上。
建立秩序
行走在香港,法治是一种看不见、摸不着,却又无处不在的东西。
乱丢垃圾、违法,罚款1500港币;在地铁里吃东西,违法,罚款2000港币;在禁烟场所抽烟并妨碍执法,违法,最高罚款10000港币。
香港街头的禁止吸烟提示。 澎湃新闻记者 李闻莺 摄
来自香港廉政公署官网的消息显示,2016年9月,一名商人因向香港汇丰银行职员贿赂一瓶价值1350港币香水,被控以“向代理人提供利益”的罪名,并最终入狱6个月。
在香港人眼里,这就是法治。它是尊重法律、按规则办事、遇到困难或争议通过法律手段解决,强调法律面前人人平等。为这一系列理念提供支撑的,是包括基本法在内的各种成文法、普通法、立法机关、司法机关、行政机关以及法律从业人员。
诚如“罗马不是一天建成的”,时光倒退150年,香港的法律体系尚未成型。
那是19世纪40年代,英国殖民者刚刚踏上这个中国南端的小岛,他们不得不面对一个问题,如何有效管理包括华人在内的岛上居民?
首先出现的是《义律公告》。
香港城市大学法学院教授顾敏康。
据香港城市大学法学院教授顾敏康介绍,《义律公告》由当时的英国皇家海军舰长、英国在华贸易总监、英国在华利益全权代表查理·义律提出,时间为1841年2月。
《义律公告》宣称,香港已割让于英国。香港岛所有英籍人和外国人均受英国法律保护和管辖等。同时,“在未获女王陛下进一步指示之前,香港岛上原有居民及所有居港华人,均受中国法律及习惯之约束,但所有拷打刑罚则除外。”
顾敏康告诉澎湃新闻(www.thepaper.cn),公告中提及的“中国法律及习惯”,主要是指《大清律例》。这部清朝法律的部分内容,很长一段时间在香港适用。
例如《大清律例》规定,男子可以纳妾。在1971年香港颁布《婚姻改革条例》之前,居港华人纳妾被视为合法;再比如《大清律例》提到,只有男子才有继承权。这一条文也是到1971年香港颁布《无遗嘱者遗产条例》后才被废除。
某种程度讲,《义律公告》奠定了港英政府时期香港法律的基本形式,即将英国的普通法、成文法搬到香港,同时加上中国的法律元素。
对此,香港历史学者高马可曾指出,吸纳地方法律的部分原因出于实际需要。此外,当时也有英国人认为,管治非英国人只能用他们的本土制度。而清朝官员在《南京条约》谈判期间,也要求英国人以中国法律管理香港华人。
当然,作为殖民统治者,英国人必然要按自己的规则,在香港建立起一套秩序。
1843年4月,距离《南京条约》签订还不满一年,殖民统治者在香港公布了两个具有宪法性质的文件《英皇制诰》和《皇室训令》。
上述两份法律文件确立了英国人在香港的政治统治制度,并授权成立行政局和立法局。当时的立法局在性质上仅是总督的立法咨询机构,并非真正意义上的立法机关或代议机关。
1844年,香港立法局颁布《最高法院条例》,并成立香港高等法院。从这时起,英国的法律开始全面引进香港。
重拾信心
引入英国普通法的香港并没有很快享有法治文明。
高马可曾表示,早期的香港司法,殖民地官员常声称法律公正无偏,但事实却是相反。法院往往先入为主,认定华人被告有罪。华人不熟悉英国法律,遇到不利于他们的判决也很少上诉。
这一点得到香港大学法学院教授陈弘毅的认同。他向澎湃新闻表示,尽管移植了英国法律,早期的香港法治环境与英国有所不同。英国本土比较重视公民自由、公民权益的保障,作为殖民地的香港无法实现这些。
香港大学法学院教授陈弘毅。
陈弘毅坦言,港英政府为了维护自身统治,并不允许香港华人公开对抗。比较典型的例子是上世纪60年代发生的“六七暴动”,香港有不少左派人士遭到镇压。
殖民统治时期,华人也很难在香港学习法律或从事与法律有关的工作。
陈弘毅介绍,香港的法律教育起步相对较晚。香港大学成立于1912年,它的法学院却到1969年才有。这也是全香港第一个法学院,创办初期每年只招收50人。在此之前,香港的法律人才大多来自英国,港人想学习法律,只能去海外求学。
另据香港城市大学法学院教授林峰在其论文《“一国两制”下香港“外籍法官”的角色演变》中介绍,开埠首三十多年间,香港的法官全为外籍人士担任。直至1880年,伍廷芳成为首位获司法机构聘用的华人,担任署巡理府(Acting Police Magistrate)一职,但这只是少数的例外。
林峰还指出,上世纪六七十年代,香港曾推行公务员本地化政策,落实效果并不好,大部分的司法机构职位仍由外籍人士担任。直到1988年,港英政府才打破过去147年的传统,委任杨铁梁为首位华人首席大法官。杨的华人身份,还曾引起一些“外籍法官”的批评。
不过,廉政公署的出现曾为香港法治注入一针强心剂。
那是上世纪七十年代,香港经济正快速发展,与之伴随的却是无处不在的贪污腐败。1974年,时任港督麦理浩成立香港廉政公署,明确这是一个“与任何政府部门包括警务处没有关系的独立的反贪组织”。
香港廉政公署一上线,就严厉打击了当时香港警队存在的贪腐问题。港人重拾对法治的信心,许多人亦深刻体会到——无论高官还是平民,法律面前人人平等。
此后不久,香港站到了命运的十字路口。
经过长达两年的艰苦谈判,1984年12月,中英两国政府共同签署《中英联合声明》,明确中国政府将在“一国两制”的原则下,于1997年7月1月对香港恢复行使主权。
随着香港前途明朗,1985年7月1日,香港基本法起草委员会正式成立。
全国人大常委会香港基本法委员会委员谭惠珠。
全国人大常委会香港基本法委员会委员谭惠珠曾经参与基本法的起草。她告诉澎湃新闻,当时的香港基本法起草委员会由59人组成,其中内地委员36人,香港委员23人。起草历时将近5年,期间有很多争议,譬如宪法和基本法的关系、对“高度自治”的理解、行政长官的产生办法、司法解释权等等。在这些问题的处理上,中央很“大方”,对香港也给予了足够的信任。
法治保障
1990年4月4日,七届全国人大三次会议正式表决通过基本法。这部具有“宪制性”的法律,于1997年7月1日开始在香港实施。
多位法律学者认为,基本法的实施,对香港法治是一个有力保障。
曾经参与基本法起草的知名法学家肖蔚云撰文指出,香港原有的司法制度比较完善,适应香港社会的需要和经济发展,没有必要改变原有的司法制度。
他还表示,按照基本法规定,香港原有法律是否在1997年后继续有效,要经过全国人大常委会事先审查。全国人大常委会在审查香港原有的640多个条例和1100多个附属立法后,宣布整部条例同基本法相抵触的只有14个,部分条文与基本法相抵触的只有10个,这些条例只占被审查的原有法律中的3.7%,可见不被采用的法律是很少的。
值得一提的是,基本法明确了香港回归后享有独立的司法权和终审权。
在很多人看来,香港的法治精神很大程度体现在独立的司法权。比如谭惠珠就指出,“独立的司法权是法治尤为重要的元素,它必须能无畏地处理任何人或政府提出的诉讼并作出裁判。”
顾敏康也表示,法官在审理案件时不受任何方面的干涉,特别是不受行政部门或个人干涉。即使上级法院也不能任意过问下级法院的审判,而只能根据诉讼程序,当案件上诉到上级法院时,才有权对该案发表意见。
顾敏康告诉澎湃新闻,尽管港英政府时期,曾出现过港督或多或少操纵司法的情况,但从整体看,香港法官普遍具有较高的职业操守,几乎没有出现过贪污腐败。
基本法的实施,让这一优良传统得以延续。
根据基本法第八十五条,香港特区法院独立进行审判,不受任何干涉,司法人员履行审判职责的行为不受法律追究。
基本法第八十八条明确,香港特区的法官,根据当地法官和法律界及其他方面知名人士组成的独立委员会推荐,由行政长官任命。
林峰在其著作《香港地区行政诉讼:制度、立法与案例》介绍,推荐法官的独立委员会共有九名成员,包括首席大法官、律政司司长、两名法官、一名律师会代表、一名大律师公会代表以及三名非法律界成员。任何决议必须至少有七位成员同意方可通过。
他坦言,由于独立委员会有律政司长和三名行政长官委任的非法律界人士,曾有人担心政府或会影响委任司法人员的独立性和客观性。但回归以来的实践证明,这一担心是多余的。
基本法给香港法治带来的一大变化,就是让其拥有终审权。
易赛键在《香港司法终审权研究》一书中介绍,“97回归”以前,香港司法终审权属于英国枢密院司法委员会。回归后,中央将终审权授予香港。对此,法律学界认为主要原因有两点:一是内地与香港不同的社会制度与不同的法律制度;二是为了维护香港社会的繁荣稳定。
易赛键还指出,香港是一个法治高度成熟和发达的社会,这是一个不争事实。在当时的社会背景下,中央授予香港特区司法终审权,一方面是因为内地和香港同胞对香港社会“法治程度”的高度认同。另一方面,是由于对香港法治社会不宜干涉,也没有足够的能力由最高人民法院承担对香港案件的终审权。
成功实践
今天的香港终审法院,位于中环“心脏”地带的昃臣道8号。
这是一座三层高的花岗石建筑,采用新古典主义风格,同时糅合了远东建筑特色。
位于香港中环地带的香港终审法院。 澎湃新闻记者 李闻莺 摄
1912年,大楼落成之际,时任首席按察司皮葛说过一句很著名的话:“即使他日维多利亚城不复存在,海港被淤泥壅塞,香港会所坍塌湮没,这座大楼仍将如金字塔般巍然矗立,为远东的睿智留下见证。”
之后100多年,这座大楼先后作为香港高等法院、香港立法局、香港立法会所在地。2015年9月25日,随着香港立法会搬至新处,它又成为香港终审法院的新办公大楼。
香港终审法院首席法官马道立。 资料图 图片来自香港政府官网
在新办公大楼启用典礼上,香港终审法院首席法官马道立曾发表致辞,“香港永远在面对各种挑战。在面对这些挑战时,香港一直视法治为稳定社会的关键元素。这点已反映在‘基本法’之中。”
事实上,回归二十年,香港的法治多次遇到棘手问题,但均未破坏港人心中的法治公信力。
据中新网报道,2014年10月,香港中文大学香港亚太研究所公布的民调显示,在可多选的情况下,92.7%受访者“同意”或“非常同意”法治是香港核心价值,这在所有选项中位居榜首。
多位法律学者也认为,尽管香港法治面临或多或少的考验,但总体来看,基本法在香港的实践是成功的。
陈弘毅表示,基本法维持了香港的繁荣稳定,保障了港人享有的权利和自由,港人原来的生活方式也保持不变。他同时提到,过去二十年,全国人大常委会曾五次释法,每次释法都有足够的依据,并没有损害香港的法治。
顾敏康对这座城市的法治精神充满信心。他告诉澎湃新闻,大部分港人及机构都有较强的法治意识,敬畏并相信法律。
这一点,可通过香港的司法复核来体现。它类似于内地的行政诉讼,针对的多是行政机关的越权行为。在无人能干预司法的前提下,政府不得不小心做事。
2012年,《瞭望新闻周刊》曾报道,拥有700余万人口的香港,法院一年审理的行政诉讼案件仅百余件。
林峰在接受上述媒体采访时解释,香港大部分行政纠纷在行政系统内部救济阶段就已经解决,极大地减轻了法院的审判压力。
他还表示,自己在香港有一个很大感触,那就是行政机关对事不对人。“它们愿意与当事人进行平等的沟通,只要申诉人的解释合理,它们会改正自己的决定。”
这亦让人联想到香港终审法院大楼顶端的泰美斯女神。
在2017年香港法律年度开启典礼上,马道立说,泰美斯女神蒙上双眼,是代表法庭处理案件时不会理会出席的诉讼各方的身份。在法庭里,无论任何人、任何机构,都不会因为他们/它们是什么人或什么机构,也不会因为他们/它们代表什么利益或团体,而享有优势或遭受不利的对待。
这正是基本法第二十五条明确的一项重要权利:香港居民在法律面前一律平等。
责任编辑:蒋晨锐澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
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