城市案例｜多伦多如何用社会采购进行扶贫

加拿大多伦多市每年都会花费大约18亿加元（13.5亿美元）用于商品以及服务采购，上至大型建设项目，下至一次性餐饮接待合同，囊括众多。目前，多伦多希望把公共采购权作为有力工具，帮助少数族群、土著居民、新移民以及残障人士脱离贫困状态。

自今年年初起，多伦多开始实施一项崭新的社会采购政策。政策中列出了明确的指导原则与工具，用以确保贫困市民商户能够参与到公共合同的投标过程之中。此政策的另外一个目标在于，确保与城市签订合同的商家能够聘用多元化的员工团队，并为他们提供培训。鼓励签订了大型城市合同的经销商参与到扶助弱势群体的劳动力发展计划之中，比如年轻人。

美国已经有非常成熟的供应商多元化方案，充分考虑少数族群和妇女的参与。其他国家也在相继出台关注社会目标的采购方案，以英国和澳大利亚最为典型。这些国家在大型基础设施开发项目时，也会考虑造福本地社区的要求，通常以聘用当地人就业的方式。

相比之下，无论是在公共领域，还是在私营领域，加拿大的动作就慢了一拍。多伦多出台社会采购政策，不仅希望能够追赶上全球其他城市的步伐，还希望为加拿大的公共机构提供榜样，让它们都能够通过对采购需求加以引导，帮助建设更为公平的社区。多伦多采取了独特的策略，兼具美国和欧洲各国采取措施之所长。

“市政厅正在发挥领导作用，争取推动把社会采购列入公司和经营目标。” Colette Murphy说，她是阿特金森基金会的执行主席，这一机构致力于推动安大略省的社会正义和经济公平。“多伦多市走在了前沿。”

把社会采购纳入扶贫政策

Denise Campbell是多伦多市社会发展、财务及行政部主任，努力推动社会采购的实现已达十年之久。她曾经参与市政府主导的低收入社区开发项目，在此过程中萌生出社会采购的志向。

她回忆说，社区成员纷纷询问，公共工程项目可否聘用当地年轻人。她希望制订一项计划，让当地青年能够得到这些工作机会，但却屡屡受阻。城市领袖顾忌此计划可能带来法律方面的麻烦，担心会违背地方工会的贸易协定。“2006年，我们惧怕承担风险，” 她说道。“这看起来风险太大，难度也太大。从行政管理角度出发，没有人有兴趣推动这一方案的实现。”

接下来的10年中，Campbell一直在探索采用非正式的方法，让年轻人在公共建设项目中得到工作机会并受到训练，但她却未能把任何一个项目转变为政策。但是，她在2012年发现自己有了一个盟友--Michael Pacholok，多伦多市新任首席采购官。他执掌社会采购部门，并负责发包大型商品与服务的本城公共采购合同。

Pacholok意识到，采购过程对于中小型企业而言格外层级森严门槛高筑，他已经开始反思如何把多元化的公司纳入到城市供应链之中。当Denise Campbell的团队与他联系，讨论如何把城市采购合同作为增强经济包容性的一种工具加以利用时，Pacholok看到了双方一致努力达成共同目标的曙光。 “在实现成功合作之前，他们已经开展过一项试点项目，” Pacholok回忆说，“我非常好奇这是如何做到的。”

当时，多伦多市正在为2015年泛美运动会紧锣密鼓做准备，这是本城有史以来主办的最大体育赛事。市政厅要求组委会在运动会相关的合同中加入一项社会采购条款。这成为一份具体的证明，表明尽管存在诸多行政约束和法律顾虑，但社会采购仍可实施。

市政厅的思路也在发生着转变。越来越多的报告为日趋严重的贫困状况、食品危机以及经济适用房的短缺拉响了警报，对多伦多近郊的状况尤为关注。目前有19%的居民被列为低收入者，有27%的儿童生活于贫困状态。2014年，John Tory当选为市长，缓解贫困被列入其执政主要目标。2015年，多伦多市实施减贫战略，这是一个长达20年的多领域合作政策。这一战略，也可作为对社会采购提供支持的重要依据。

“社会采购是我们在扶贫战略中列出的签名倡议。” Campbell解释说，她目前正在推动扶贫政策的出台。“我相信，把社会采购纳入此战略之中非常重要，这样就会进一步向市政厅、向经销商以及向我们自己证明，正确使用此战略，必将使其成为重要且系统化的工具。”

为多元的供应商创造机会

多个供应商指出了让他们无法被纳入城市采购合同的种种障碍，这在公共领域和私营领域全部存在。首先，获知招标信息都相当困难。而对于这些通常规模较小的公司来讲，历经投标与评标过程与那些规模大且更具知名度的公司进行竞争，简直是难上加难。在采购过程之中，就双方而言，相互了解欠缺，导致无法把多元化的供应商纳入到竞标程序之中。

“人们持有一种观点，即外部并没有足够多元化的供应商。”加拿大原住民和少数族裔供应商委员会（CAMSC）主席Cassandra Dorrington 这样说。 “但情况并非如此。”

CAMSC与市政厅依照新的采购政策开展合作。 女性商业企业 (加拿大WBE)，加拿大同性恋商会(CGLCC)以及社会采购项目(SPP)等也都是依照此政策与市政厅成为合作伙伴的机构。这些组织帮助城市采购者识别出多元化的供应商，帮助经销商找到多元化的分包商，并帮助组织成员建立起投标能力。市政厅也将与为残障人士服务的一个组织建立起崭新合作关系。

上述所列伙伴关系，正是多伦多制定的政策与北美其他城市政策不同之处。比如芝加哥市，采用内部认证流程来识别与确认多元化的供应商。

“在美国，有非常稳健的法律体制，可以明确识别出哪些供应商是由少数人群（即需得到帮扶的弱势人群）所经营，而在加拿大，在安大略省，我们根本做不到。”Wayne Chu说，她是一名政策开发官员，在市政厅Denise Campbell领导下工作。Chu援引了安大略省的人权法案，其中明令禁止公共和私人购买方收集经销商诸如民族、性别取向或者残疾情况等相关信息。

“所以，我们就程序提出的要求,” Chu说，“是希望它能够量身定制，从而得以与法律义务相符合。”

用试点项目验证政策

法律要求权且放在一边。政策的确立必须从零开始，因为团队无法找到可供多伦多市复制的关于当前最佳实践细节足够充分的案例。

正如Campbell所言，“我们需要招标文件的撰写示例。我们希望了解竞标过程中如何打分。我们希望了解，当人们面对 ‘作为一个采购部门，这是否会让我们的采购付出更多代价?’诸如此类的问题时，如何做出选择。即便在我们与人面对面交谈时，这些细节也很难从他们口中获取。”

Campbell 的团队并未基于国际最佳实践编写一项政策，而是采取了一个更具有探索性的方式。他们运行了试点项目，用来对提出的方案加以检验，经过验证之后，才最终编制政策的草案。

其中一个试点项目，希望能够获知供应商是否把社会采购或者劳动力发展纳入其日常经营之中。比如，Black &Veatch，这是一家从事水基础设施项目的工程公司，该公司与来自于少数群体开设的印刷公司签订了分包合同，还聘用了两名工程师，他们是新近到达本城的外来移民，成为本公司师徒计划的一部分。

“多伦多市一直在寻找办法，希望能够识别出按照相同价格提供相同服务的机构和公司，” David London说，他是Black &Veatch公司的项目经理，“问题无非在于如何把这些公司给找出来。只要我们能够做到这一点，一切就迎刃而解了。”

London解释说，这个过程并非要提供优惠待遇。当考虑签订一个合同的时候，多元化的供应方必须遵照与其他供应方相同的规则，包括最低报价的规则。通过师徒计划聘用的两位工程师，也是经过筛选的，他们所拥有的资质与其他竞争者相同或者更优。

这一政策并未列明任何指标，而是鼓励负责采购以及长期合作供应商的政府部门努力寻求多元化的企业。举个例子，在进行合同投标时，如果经销商有计划与多元化的供应商签订分包合同，则会得到加分优惠。多伦多市的采购、社会发展、住房及就业和社会服务部门，以及经济发展委员会，全部都参与到社会采购过程之中，帮助长期合作的经销商通过当前已有的一项计划识别出劳动力发展的机会，特别应关注年轻人就业。

预期所有上述举措都不会为多伦多带来额外成本，计划仅新增一名工作人员，负责本项政策的实施。每个部门都将在其日常活动中纳入这一崭新的采购指南并使之流程化。

公共机构是公共财富的创造者

多伦多市希望，在2021年之前，实现金额超过500万加币（370万美元）的合同，至少应有三分之一把劳动力发展考虑在其中，包括聘用及培训来自于弱势群体的劳动力，比如移民、年轻人或者残疾人。其他目标包括，供应商所提交的75%标书应包含一份员工发展计划，50%的直接供应商应当为其供应链制订多元化政策。

参与到本政策中的来自于多个政府部门的人员，目前仍在努力确定工具和度量指标，从而帮助他们对政策的真实影响加以评测。

然而多伦多市已经把眼光放在了本市采购力之外，投放于本地区的其他相关机构之上。多伦多是AnchorTO组织的成员，这是一个由18个地方政府机构、公共主管部门和大学组建的组织，该组织希望利用其每年共计170亿加元 (127 亿美元) 的支出，促进包容性经济发展。

交通运输管理局Metrolinx也付出了相应的努力。就其价值达53亿加元(39.6 亿美元) 的轻轨项目而言，Metrolinx一直尽力在弱势和边缘化群体中招聘部分建筑工人。

“在未来20年，政府最大投资将集中于公共交通领域,” 阿特金森基金会的Colette Murphy这样说，这一基金会对AnchorTO的开发提供支持。 “Metrolinx正在有意识地做着这样的努力，寻求是否能够向从前无法从经济发展中得到机会或获益的居民提供良好的工作岗位、实习资格、社会事业以及消费机会。”

“我们的公共机构，需要把自己定位为公共财富的创造者。”

（本文编译自citiscope）