中国试验田⑥|上海司改“治检”方略:考核不及格就退出员额

澎湃新闻记者 林平 实习生 金韵怡

2017-07-04 11:11 来源:澎湃新闻

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在司改大潮下,司法责任制被视为改革的“牛鼻子”。在检察系统改革中,如何精准落地检察官的司法责任成为关乎改革成败之“必要”。
“你做的多就加分,完不成就扣分,考核不到60分就得退出检察官员额,以此来倒逼司法责任制的精准落地。”针对司改试点前期暴露出的问题,上海闵行区检察院为检察官构建起“授权、定岗、监督、考核”立体化制度体系。
这是一项系统性改革。在闵行区检察院检察长孙静看来,要以问题为导向,给每一名检察官设置司法“案底”,让数据说话,最终实现司改预期。
入额困惑:出现授权不清、忙闲不均现象
2014年6月,中央决定就完善司法人员分类管理等4项改革,上海率先在全国拉开司法改革大幕,8家法院、检察院改革“破冰”。
闵行区检察院是上海首批四大试点单位之一,真正成为吃“螃蟹”者。在改革试点中,按照检察官“员额制”的要求,闵行区院遴选产生了94名入额检察官。
改革推进之时,困难随之而来。2016年10月,闵行区检察院检察长孙静发现,入额检察官授权不够清晰,存在忙闲不均的现象。
统计数据显示,前述94名检察官有近一半在入额之后选择了去办案任务较轻的部门。
孙静介绍,2016年该院共办理起诉案件3074件3973人,“公诉检察官压力过大。”
改革的步伐迈出后,诸多制度需要深化完善。
究其原因,一方面是因为缺少明确的岗位工作职责、量化标准,另一方面是没有解决不同部门、不同岗位之间工作量的平衡问题。
如何落实检察官岗位责任成为当务之急。“检察官入额以后,不能想到哪里去就到哪里。”孙静认为,要科学核定每一个部门的检察官配置数以及工作量。“不能一线二线都一样,无岗位量化指标,大家都是‘排排坐’。”
为此,闵行区检察院专门制定出台《检察官岗位设置清单》及《检察官岗位说明书》,为全院94名检察官定制岗位责任清单,列明每个岗位的执法办案数量、质量、规范、效果等年度基本工作量及工作标准。
如何科学核定工作量是一门技术活。闵行检察院的具体作法是,通过测算全院近三年各部门案件数量、监督数据、信息调研等核心工作指标的年人均工作量,并以全院工作量最大的公诉检察官(组)岗位工作量为基准,按数量和质量相结合、劳力与压力相结合的原则,确定每个部门检察官的应配置数。
“要么减人,要么加量,实现检察官部门配置规范化、科学化。”孙静表示,规范化、科学化的岗位配置让检察官考评机制更趋合理,比如社区检察科应配6人(实有9人,应出3人),公诉科应配19人(实有9人,应进10人),并采取“一岗一表”的形式列明年度基本工作量和标准。
孙静以自己为例说,比如检察长是1号,任务量是每年要办1到2个全市有重大影响的案件,评查35个案件,“换了检察长也是同样的,一人一岗。”
“如不实行检察官岗位规范化、科学化,人员分类管理和检察官员额制就是一句空话。”上海市检察院政治部组织人事处副处长梅泽杰说,岗位法定使检察官岗位职责更加明确,办案责任更加明晰。
2017年以来,闵行区检察院80名检察官、86名检察官助理、37名书记员的岗位进行重新选聘,其中回归刑检部门检察官7名,刑检部门检察官占比由33%上升到41%,“基本实现公诉、侦监等一线办案部门检察官足额配置。”
爬坡过坎:厘清司法责任和工作责任关系
员额制落地后,如何进一步厘清检察官权责成为改革的“坡坎”。改革之前,检察机关办案普遍存在三级审批制管理模式。即启动程序后,由承办人审查、部门负责人审核、分管检察长审批或检委会决定的层层把关办案机制。
“基本上每一个案子都要由承办人提出意见,部门负责人审批,分管检察长、检察长审批或检委会讨论决定。”孙静认为,这一行政化管理模式不利于诉讼效率的提升和司法责任的落实。
检察权运行方式亟待重构。在孙静看来,要通过权力清单明确检察院内部各司法办案主体的职责权限,做实检察官权力,从而使与之相应的司法责任落到实处。
为此,闵行区检察院根据检察业务的不同特性,制定了《检察权内部配置与运行办法》,将检察长行使的60余项权力授权给检察官。比如,将批准逮捕等18项权力、不起诉等21项权力分别向侦监、公诉检察官授权,形成不同岗位检察官权力清单。
数据显示,改革之后,该院由检察长或检委会行使的职权减少了三分之二,由检察官独立作出决定的案件由原来的68%上升到82%。
孙静认为,司法责任应是“有权必有责,有岗必有责”,司法责任制的真正目标是通过优化检察权运行机制,提升办案质效,明确责任。
按照制度设计,检察官直接行使办案决定权,司法责任由检察官承担,检察官报领导审核,领导直接决定改变,司法责任追责由领导承担。
至此,在闵行检察院,“谁办案谁负责,谁决定谁负责”的司法责任追责机制不仅从制度层面,还在操作层面实现了落地,“重点是明确承办权、审核权、审批权的主体、范围和责任承担。”
司法责任包括三种形式(故意、重大过失、监管责任)是指因承办人的故意、重大过失或领导的监管错误审批造成了冤假错案发生。
“出了冤假错案肯定要问责,但必须经过确定权威组织机构按照严格程序评查认定。”孙静说。
比如,如果是检察官在办理案件过程当中,由于责任心不强作风不严谨程序不规范或者自身要求不高等造成的案件质量瑕疵错误或者工作量的不达标,这种工作责任问题应该纳入检察官监管的绩效考核。
“厘清司法责任和工作责任的关系,有利于解决一线检察官特别是刑检部门检察官对落实司法责任制的思想压力和困扰,也有利于科学地设立检察官的不称职情形,建立退出机制。”孙静说。
百日革新:司改2.0版本让数据说话
如何让权力的行使、责任的承担有据可查,全面留痕,继续考验着检察改革。
用孙静的话说,一定要给检察官设置司法“案底”,便于时刻监督和提醒 。
早在2015年,上海市院制定了《上海检察机关办案流程监控工作办法(试行)》,要求全市各级院案管部门运用信息化手段对检察办案的全流程、各环节进行监管,确保“全程留痕”。
2017年初,闵行区检察院研发了执法办案全程监控系统,并完成了检察官业务立体化制度设计和信息化保障的升级,这一系统让检察官考核实现“数字化”。
澎湃新闻注意到,在考评分值系统中,检察官办案数量、效果、规范占比45%,办案质量占比20%,通用类考核权重为25%,纪律作风占比10%。
“每一项考评背后都有一项制度,考核办法和扣分标准都被逐一列明和细化。”孙静说, “明确检察官出现承担冤假错案等司法责任以及考核总分不到60分等情形的,要按有关的程序退出检察官员额。”
上述“四项考核”内容被纳入自主研发的信息化系统后,系统能自动生成各个时段或序列的检察官及助理排名,以此确定检察官及助理年度业绩考核等次及等级,最终形成检察官和检察官助理司法档案。
这一考核系统刚启用时,作为该院公诉科科长的胡智强曾有过担忧。“这会不会因此增加检察官的工作量?”胡智强说,经过实践运用,自己原先的担忧消除了,“99%的数据不需要承办人输入,几乎全是自动导入生成,检察官仅需根据职责要求按部就班即可。”
胡智强说,公诉科现有15名检察官,每天上班后的第一件事情就是打开系统,查看是否有“红色飘窗”。
这是一项自动预警信号。比如,当案件临近超期时,系统会通过红色飘窗提前三天提醒承办人,“等你把这项工作处理完后,它才会消除。”
除此之外,诸多有关办案规范的提醒事项,也被装入其中。包括56项检察权运行问题、36项流程性问题以及19项案件质量问题等,“实行了检察官办案的全程留痕。”
责任倒逼显成效。今年4月份以来,闵行检察院共评查案件128件,从中发现讯问笔录存在瑕疵等问题共17项,发现法律文书制作瑕疵等问题25项,对25名检察官予以扣分。
“年度考核总分不足60分,是要取消检察官绩效奖金,并按有关程序退出检察官员额。”孙静表示,这一系统给检察官套上了紧箍咒,记录执法“案底”,司法责任制得以精准落地。
改革大潮之下,孙静经常思考的问题是:为什么要实行员额制改革,为何仅有33%的人可以成为检察官?“让优秀的人入额成为检察官,让检察权回归检察官主体,才能落实司法责任制。”孙静深知改革的预期和目标:实现检察官精英化、职业化。
责任编辑:马世鹏澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> 司法改革 上海 闵行 员额制

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